Nie istnieje wspólnota obok nas. Brakuje też akademickiej dyskusji wśród wielu środowisk, czym jest własne państwo. Spotkanie różnych ludzi, zawodów, koncepcji, doświadczeń – to tkanka społeczna, której u nas nie ma. Jeśli tak jest, to jak można myśleć i działać w kategoriach państwowych? – zastanawia się prof. Anna Łabno, konstytucjonalistka, wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. W rozmowie z Grzegorzem Wszołkiem prawniczka komentuje wyniki referendum z 15 października i omawia wady i zalety demokracji bezpośredniej.
Nie powiem, by było to łatwe pytanie, gdyż należałoby przyjąć pewne wyjściowe założenia. Tym bardziej że odpowiadam jako prawnik konstytucjonalista. Przede wszystkim, szczerze mówiąc, nie wiem, co Polacy w większości sądzą na temat instytucji referendum – czy uważają, że jest korzystnym środkiem w systemie demokratycznym, czy raczej odwrotnie. Sądzę, że w naszym kraju będzie trudno uzyskać jednoznaczną odpowiedź. A prawnicy? W tradycyjnym ujęciu wszystkie instytucje demokracji bezpośredniej były traktowane jako „konkurencja” dla parlamentu. Chodziło o to, że interesy narodowe reprezentuje poseł – z odpowiednimi uprawnieniami, narzędziami. I to on przedstawia stanowisko suwerena, ponosząc też odpowiedzialność polityczną, czasem prawną. W związku z tym, jeśli zamierzamy wprowadzać instytucję demokracji bezpośredniej, to tworzymy niejako konkurencję między obiema formami wykonywania władzy. Trzeba się zatem dobrze zastanowić, w jakim zakresie demokracja bezpośrednia powinna w danym systemie funkcjonować. Druga grupa prawników, specjaliści w dziedzinie prawa konstytucyjnego, opowiada się za wprowadzeniem referendum w szerszym stopniu. Myślę, że wprowadzanie takich instytucji jak referendum przede wszystkim wymaga upowszechnienia jego znaczenia politycznego, skutków, które może ono powodować, a które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla państwa. Wykorzystanie pewnych instytucji ustrojowych w szczególny sposób zależy od typu kultury prawnej i politycznej, by były skuteczne. Inaczej rzecz ujmując – potrzebna jest rozwaga przy ich wprowadzaniu, bo mogą powodować także negatywne konsekwencje.
Referendum może prowadzić często do przypadkowych decyzji. Odpowiednie postawienie pytania to wcale nie jest prosta sprawa. Odpowiedzialne udzielenie odpowiedzi też łatwe nie jest. A skutki, jeśli referendum było rozstrzygające, mogą być negatywne.
Z pewnością tak. Istnieje grupa sceptycznych prawników, o takim klasycznym podejściu do systemu wykonywania władzy, która zdecydowanie opowiada się za modelem przedstawicielskim, a w nim referendum jest środkiem wyjątkowo stosowanym. Owszem, gdy się przegląda dokumentację Komisji Konstytucyjnej dotyczącą prac nad naszą konstytucją, to można zauważyć, że przedstawiano projekty wprowadzenia skutecznego referendum umocowanego w ustawie zasadniczej – jest wiele koncepcji. Jeśli referendum ma być istotnym środkiem naszej demokracji, to powtórzę: powinno się je wprowadzać do kultury prawnej i politycznej. A to, niestety, nie następuje. Nie jestem przeciwniczką referendum, żeby była jasność, ale uważam, że mogłoby ukierunkowywać na sprawy o fundamentalnym znaczeniu dla państwa. Choć i w takim przypadku znajdą się niepożądane odpowiedzi i problem, w jaki sposób władza polityczna ma się zachować. Kiedy podejmie się ryzyko zadania pytania, a odpowiedź w oczywisty sposób nie będzie racjonalna, to wtedy mogą się pojawić poważne problemy polityczne.
Nie dostrzegam takiego problemu, a nawet nie rozumiem, skąd bierze się to twierdzenie. Te dwa sposoby sprawowania władzy nie warunkują się wzajemnie. Trudno uznać, by jedna metoda zaważyła na drugiej. W dyskusji pojawiał się też wątek wykorzystania kampanii wyborczej, ale tak naprawdę to odrębne zagadnienie. Każda zainteresowana siła polityczna mogła w niej uczestniczyć, i to robiła.
To również nie jest łatwe pytanie, bo dotyczy sprawdzenia, jak instytucje są zakorzenione w polskim społeczeństwie. Kto dokładnie poszedł na referendum? Z jakich motywacji? Jakich pokoleń to dotyczyło? Mieszkańców miast, dużych, małych, w jakiej liczbie mieszkańców wsi? Ustalamy opinię na temat referendum czy wykorzystania innych instytucji demokracji na podstawie ich stosowania w dłuższym przedziale czasu? Można wyciągać wnioski ze wspomnianych ustaleń.
Uważam, że byłoby to wskazane. Wtedy mógłby to być argument za popularyzacją referendum albo za stwierdzeniem, że jednak nie jest wysoko ocenione przez obywateli.
Z niewiedzy takie zachowania komisji nie mogły wynikać – tak należy założyć. To ludzie, którzy odbyli szkolenie, wiedzą, jak mają się zachować. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że członkowie komisji nie powinni byli pytać, czy ktoś chce wziąć kartę referendalną. Takie pytanie może być uznane za naruszenie swobody głosowania, a to jest jedno z przestępstw przeciwko referendum. Zadanie takiego pytania jest upublicznieniem naszej decyzji o udziale w referendum. W dodatku – biorąc pod uwagę atmosferę polityczną – pytanie to zawiera sugestię co do postawy i przekonań wyborcy. Komisja w lokalu wyborczym nie może oddziaływać na wyborcę, a taki skutek wywoływało pytanie z życzeniem o wydanie karty.
A dlaczego nie pytano, czy życzył Pan sobie kartę do Sejmu lub Senatu? W ogóle komisja nie ma prawa pytać wyborców o to, co sobie życzą. Przychodzimy do lokalu wyborczego, by oddać głos, otrzymując komplet kart, a nie wybiórczo. To my możemy od razu powiedzieć, że nie chcemy wydania jednej z kart. To nic innego, jak publiczne zadawanie pytań w kwestiach objętych prawem wyborczym. Poza wszystkim, chodzi o atmosferę, którą się wprowadza, nacisk na wyborcę.
Jednak wówczas to nie jest problem tajności. Różne rzeczy może zrobić z kartą uczestnik referendum, natomiast niedopuszczalne są tendencyjne działania członków komisji.
Z pewnością. Ludzie są podatni na różne wpływy, również organizacji pozarządowych, bardzo popularnych w Polsce, zwłaszcza w niektórych środowiskach. Obywatele często kierują się szczytnymi hasłami, takimi jak obrona praw człowieka, nie zawsze mając świadomość, że za nimi kryje się po prostu polityka. Bo NGO-sy w ostatnich latach, i nie tylko, wyspecjalizowały się w zaangażowaniu, jednocześnie udając bezstronne. Sprawiają też wrażenie, jakby były poza jakąkolwiek kontrolą. Jest jakieś powszechne założenie, że to struktury nieuczestniczące w polityce, a kierujące się ideami, hasłami. Tymczasem często jest odwrotnie.
Byłoby to bardzo skomplikowane. Konieczne byłoby ustalenie, czy skala naruszeń prawa jest tak duża, że miała wpływ na wynik. Sąd Najwyższy musi to wykazać na podstawie złożonych protestów. A te muszą spełniać warunki formalne, a przede wszystkim dobrze dokumentować naruszenia prawa.
Podobnie działa zbadanie protestów w sprawie ważności wyborów. Trzeba być uzbrojonym w szczegółową wiedzę, by odpowiedzieć jednoznacznie, że gdyby nie jakiś proceder, to referendum byłoby wiążące. Mało tego, trzeba też udowodnić na przykład, że dane zachowanie miało jednoznaczny wpływ na decyzję wyborcy. Udokumentowanie, a życie w przekonaniu, że coś negatywnego się wydarzyło, to dwie różne rzeczy. Reasumując, podważenie wyników referendum jest mało realne.
Niestety, tendencja jest taka, że słabo się angażujemy. Moim zdaniem, nie rozumiemy do końca, że to, co dzieje się w państwie, zależy od nas. Tak wiele osób kończy studia wyższe i chce mieć szczególny status, dobre warunki w życia, a nie dostrzega, że coś z siebie trzeba dać, na przykład aktywność obywatelską. Nasza konstytucja wyraźnie mówi, że państwo jest „dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Ta fraza nie jest przełożona na sposób rozumowania, co to znaczy być obywatelem, patriotą. To program dla tych, którzy mają wyrobione poczucie obywatelskości. A nie jest on upowszechniony. Organizacji zajmujących się tym jest naprawdę bardzo mało. Chyba zaniedbaliśmy jednak poczucie odpowiedzialności jako naród za własne państwo. Ono zależy od tego, jak my je traktujemy. Nie istnieje wspólnota obok nas. Brakuje też akademickiej dyskusji wśród wielu środowisk, czym jest własne państwo. Spotkanie różnych ludzi, zawodów, koncepcji, doświadczeń – to tkanka społeczna, której u nas nie ma. Jeśli tak jest, to jak można myśleć i działać w kategoriach państwowych?
Ankieta nie spotkała się z zainteresowaniem konstytucjonalistów, którzy negatywnie odpowiedzieli na przedsięwzięcie, uważając, że to działanie partyjne. Przeprowadzili swoją ankietę i jej wyniki zamieścili w „Państwie i Prawie”. Natomiast ja brałam udział w przygotowaniu i opracowaniu ankiety PiS-u. Prezydent z kolei miał swoją wizję ewentualnych zmian ustrojowych. W projektowanym referendum m.in. zamierzał przedstawić pytanie dotyczące wyboru pomiędzy systemem parlamentarno-gabinetowym a prezydenckim. Referendum ostatecznie nie doszło do skutku.
W Polsce nie ma warunków dla systemu prezydenckiego, podobnie jak w całej Europie. Wszystkie próby wykorzystania wzorca amerykańskiego kończyły się niepowodzeniem, gdyż żeby tak fundamentalnie zmienić system, musi być spełnionych wiele warunków, na przykład polityczne, kulturowe. Nie można też zapominać o znaczeniu tradycji – w Polsce rządów parlamentarnych. Jednak w niektórych krajach pozycja prezydenta została wzmocniona, czego jednoznacznym przykładem jest Francja. Warto zauważyć, że prezydent w Polsce ma także relatywnie silną pozycję, a dowodem tego jest stosowanie weta. Polacy cenią sobie instytucję prezydenta i propozycja dalszej parlamentaryzacji systemu nie znalazła poparcia. Przekonano się o tym, gdy środowisko byłych prezesów TK: Andrzeja Zolla, Jerzego Stępnia i Marka Safjana wystąpiło z koncepcją wyboru prezydenta przez specjalne kolegium. Ten pomysł nie spodobał się Polakom.
Grupa prawników związana z PO od dawna postulowała zmianę systemu w kierunku parlamentarno-gabinetowym, a wspomniany konflikt tylko w pewnym stopniu był zapewne źródłem propozycji. Uważałam wówczas, że nie należy zmieniać konstytucji, ponieważ polski system jest powszechnie akceptowany i adekwatny do naszych potrzeb. Sondażowe badania wskazywały, że Polacy wcale nie chcieli ograniczać pozycji prezydenta, by sprowadzać go do roli symbolu.
W badaniach opinii społecznej przeważał pogląd, że prezydent powinien mieć jednak kompetencje zagwarantowane w konstytucji z 1997 roku. Jestem przekonana, że system prezydencki w modelowej formule amerykańskiej nie przyjąłby się w Polsce. Pewien element prezydencjalizmu mamy we Francji, w pewnym okresie w krajach skandynawskich, ale nic poza tym. Rozwiązania amerykańskie nie pasują do specyfiki europejskiej. W Europie mamy utrwalone różne formy parlamentaryzmu. Prezydent z kolei posiada spore prerogatywy – popatrzmy choćby na wspomniane już weta Andrzeja Dudy o bardzo istotnym znaczeniu dla większości sejmowej.
Wówczas sytuacja diametralnie się zmienia, ale zebranie takiej większości nie jest łatwe.
A jak kwestię aborcji połączyć z referendum w tej sprawie, skoro mamy prawną ochronę życia gwarantowaną w konstytucji? To fundamentalna kwestia, którą musi się wziąć pod uwagę. Już nie wspomnę o problemie, czy w sprawach moralności i etyki można głosować. Dla wielu to nie jest argument, gdyż słyszymy o aborcji jako prawie człowieka. Dopóki w naszej konstytucji są przepisy o ochronie życia, liberalizacja przepisów byłaby niemożliwa. A referendum? Może być radykalna większość w kierunku „unowocześniania”, ale też nie zdziwiłabym się bardzo, gdyby wahadło odbiło w drugą stronę.
Nie twierdziłabym, że potrzeba nam obligatoryjnych referendów, nawet lokalnych. Podstawowym sposobem sprawowania władzy w Polsce jest demokracja przedstawicielska. Natomiast bezpośrednia – jest formą uzupełniającą. Ale też w żadnym wypadku nie rezygnowałabym z takiej formy demokracji. Nie jestem też przekonana do schematycznego regulowania tej instytucji. Nawet na szczeblu lokalnym nie wydaje mi się to celowe. Mam wrażenie, że w polskim modelu sprawowania władzy referendum nie zajmuje mocnej pozycji. Tym bardziej wziąwszy pod uwagę wielkość gmin. Automatyczne podejście do głosowania lokalnego nie wydaje się rozwiązaniem pożądanym. Gdyby spojrzeć na miasta, to w jaki sposób ocenić potrzebę organizacji referendum? Wszelki automatyzm wymuszany na aktywności społecznej wydaje się bardziej obciążeniem niż zaletą.
Partner „Gazeta Polska Codziennie”
W ramach projektu Fundacji Niezależne Media
Akademia Demokracji – Referendum