Referendum lokalne – narzędzie prawne świadomych obywateli

Ustrojową pozycję referendów lokalnych określa art. 170 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Już sam fakt usytuowania referendów lokalnych w ustawie zasadniczej podkreśla ich znaczenie, uniemożliwiając likwidację tego instrumentu w zwykłej procedurze legislacyjnej. Gdyby zatem znalazła się w Polsce władza, która chciałaby pokusić się o całkowite usunięcie referendów lokalnych z naszego systemu prawnego, musiałaby najpierw znowelizować Konstytucję, do czego niezbędne jest posiadanie większości 2/3 głosów w Sejmie oraz większości bezwzględnej w Senacie. Konstytucja nakłada na ustawodawcę również obowiązek powstrzymywania się od takich działań legislacyjnych, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej, stanowiącego zarazem część składową szerzej pojmowanych wolności i praw politycznych, które są opisane w drugim rozdziale Konstytucji.

W porównaniu z referendum ogólnokrajowym przedmiot referendum lokalnego opisany został przez ustrojodawcę bardziej ogólnie, co zwiększa jego zakres przedmiotowy. Referenda lokalne mogą zasadniczo dotyczyć dwóch kategorii spraw. Do pierwszej z nich będą należały tzw. referenda tematyczne, a więc głosowania odnoszące się do sposobu rozstrzygania kwestii dotyczących wspólnoty samorządowej, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub obejmujących inne istotne sprawy, dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Drugą kategorią będą tzw. referenda odwoławcze, a więc głosowania, których celem jest odwołanie przed końcem kadencji samorządowych organów władzy wykonawczej (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) lub władzy uchwałodawczej (rad gmin, rad powiatów lub sejmików województw). Warunkiem dopuszczalności takiego odwołania jest ich pochodzenie z wyborów bezpośrednich. Niemożliwe będzie zatem odwołanie w drodze referendum np. burmistrzów warszawskich dzielnic, ponieważ ci wybierani są przez radnych w wyborach pośrednich, a także, z tego samego względu, starostów powiatów czy marszałków województw. Celem referendów odwoławczych jest wyposażenie lokalnych wspólnot w prawny mechanizm usunięcia ze stanowiska włodarzy, którzy nie wypełniają swoich obowiązków należycie. Ta możliwość jest szczególnie istotna po wydłużeniu kadencji organów władzy samorządowej do 5 lat.
Zasady i tryb przeprowadzenia głosowania ludowego na poziomie samorządowym określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, której uchwalenie było niezbędne ze względu na lakoniczność regulacji konstytucyjnej.

W referendum lokalnym mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu lub województwa), posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki, a więc pełnoletni obywatele Polski, którzy nie są ubezwłasnowolnieni ani pozbawieni praw publicznych lub wyborczych. W przypadku referendów lokalnych przeprowadzanych na terenie gminy będą to również obywatele innych państw członkowskich Unii Europejskiej, bowiem oni także posiadają czynne prawo wyborcze na tym szczeblu samorządu terytorialnego.

Referenda lokalne (odwoławcze i tematyczne) mogą być przeprowadzane na wniosek co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu lub 5 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa. Referenda tematyczne może dodatkowo zainicjować organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, czyli rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa, podejmując w tej sprawie uchwałę bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu. Rada gminy w określonych prawem sytuacjach posiada też kompetencje do zainicjowania referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje taką możliwość w przypadku, gdy przedstawicielowi władzy wykonawczej nie udzielono absolutorium lub z innego powodu, jeżeli zagłosuje za tym 3/5 składu rady gminy.

Wracając do procedury inicjowania referendów lokalnych na wniosek obywateli, należy wskazać, że zebranie takiej liczby nie należy do najłatwiejszych zadań. Przekonali się o tym inicjatorzy referendum lokalnego w Warszawie w roku 2011, w którym chcieli zapytać warszawiaków m.in. o kwestię prywatyzacji SPEC-u oraz podwyżek cen biletów komunikacji miejskiej. Zadeklarowali oni liczbę blisko 150 tys. zebranych podpisów, co stanowiłoby o 15 tys. podpisów więcej niż wymagane 10 proc. mieszkańców stolicy, jednakże znaczna część list poparcia została unieważniona podczas ich skrupulatnej weryfikacji, co skutkowało nieuwzględnieniem wniosku o referendum. Zainicjowanie referendum powiodło się w Warszawie dwa lata później w sprawie odwołania prezydenta miasta, który to urząd pełniła wówczas Hanna Gronkiewicz-Waltz. Tym razem referendum się odbyło, jednak zostało ono uznane za nieważne, gdyż niespełniony został drugi wymóg związany z wymaganą frekwencją. Aby bowiem skutecznie odwołać organ władzy samorządowej, w referendum musi uczestniczyć minimum 3/5 liczby wyborców biorących udział w jego wyborze. Z kolei referendum tematyczne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30 proc. uprawnionych do głosowania.

Na praktyczne trudności w organizowaniu referendów lokalnych zwracali uwagę autorzy raportu „Referendum lokalne: czas na reformę” przygotowanego przez Instytut Spraw Obywatelskich. Wskazali oni, że w kadencji 2014–2018 tylko 11 proc. referendów odwoławczych osiągnęło wymaganą frekwencję skutkującą ich ważnością. W przypadku referendów tematycznych odsetek ten wyniósł 50 proc.

Wymagane liczby podpisów niezbędnych do zainicjowania referendum próbowano obniżyć podczas niedawno zakończonej, dziewiątej kadencji Sejmu. We wniesionym projekcie ustawy (druk nr 1768) zaproponowano, aby do przeprowadzenia referendum wystarczyło 5 proc. liczby mieszkańców gminy lub powiatu oraz 2,5 proc. liczby mieszkańców województwa, a więc o połowę mniej niż obecnie. Projekt wydłużał również czas na zbieranie podpisów z 60 dni do 6 miesięcy oraz likwidował progi frekwencyjne niezbędne do uznania wyniku referendum za wiążący. Projekt ustawy po pewnych korektach uzyskał akceptację w Sejmie, ale następnie trafił do Senatu, który wniósł o jego odrzucenie w całości. Do końca trwania poprzedniej kadencji weto senackie nie zostało obalone, a tym samym prace legislacyjne nie zakończyły się i propozycja legislacyjna uległa zasadzie dyskontynuacji. Projekt ustawy dającej silniejsze gwarancje demokracji bezpośredniej trafił zatem do kosza.

Zanim rozpocznie się zbiórkę podpisów pod wnioskiem o referendum, należy dopełnić niezbędnych formalności. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego lub organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego. Inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Informacja o zamierzonym głosowaniu powinna zawierać pytanie lub pytania referendalne albo warianty zaproponowane do wyboru. Informacja o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego zawiera uzasadnienie odwołania.

Od złożenia powiadomienia inicjatorzy referendum mają 60 dni na zebranie wymaganej liczby podpisów. Po zebraniu podpisów inicjator referendum przekazuje pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum tematycznego przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który niezwłocznie przekazuje wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego. W przypadku referendum odwoławczego, aby uniknąć zarzutów o stronniczość, wniosek składa się na ręce komisarza wyborczego. Jeżeli organ stanowiący lub komisarz wyborczy odrzucą wniosek o przeprowadzenie referendum, inicjatorom przysługuje skarga do sądu administracyjnego, który rozpatruje ją w terminie 14 dni od dnia wniesienia.

Zbierając podpisy pod wnioskiem o referendum odwoławcze, należy też pamiętać, że wniosek mieszkańców może zostać złożony najwcześniej po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu lub 10 miesięcy od dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania i nie później niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji.

O terminie referendum decyduje co do zasady organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub komisarz wyborczy. Jednak termin ten musi przypadać na dzień ustawowo wolny od pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia opublikowania uchwały organu stanowiącego lub postanowienia komisarza wyborczego. Referendum nie zarządza się na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wybory prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Nie dotyczy to zarządzenia referendum na dzień, na który zarządzone zostały wybory uzupełniające do Senatu oraz przedterminowe, uzupełniające lub ponowne wybory do organów samorządu terytorialnego.

Wiążące referendum odwoławcze skutkuje opróżnieniem urzędu i koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Nieco bardziej skomplikowana sytuacja dotyczy skutków prawnych referendów tematycznych. Art. 65 ustawy o referendum lokalnym nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Jednak aby skutecznie wyegzekwować oczekiwane rozstrzygnięcie, niezbędne jest nie tylko osiągnięcie wymaganego progu frekwencyjnego, ale również odpowiednie sformułowanie pytania referendalnego, które powinno odnosić się do kompetencji danego szczebla samorządu terytorialnego, na którym przeprowadza się głosowanie. Właściwy organ musi bowiem posiadać kompetencje do realizacji określonego gatunku spraw. Pewien punkt odniesienia dają tu przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Jeżeli zatem referendum lokalne przeprowadzone na poziomie gminy będzie dotyczyło spraw zastrzeżonych do kompetencji województwa, ich realizacja przez wójta czy też radę gminy nie będzie możliwa.

W tym kontekście należy odróżnić referenda w pełni wiążące od opiniodawczych, które mają moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty, ale nie wiążą organu podejmującego decyzję. Konsultacyjny charakter miały np. organizowane w 2017 r. w podwarszawskich gminach referenda dotyczące ustanowienia metropolii warszawskiej, której powstanie w sensie prawnym uzależnione było od procesu ustawodawczego, a nie działań organów samorządowych. Sprzeciw mieszkańców w tych głosowaniach nie spowodowałby zatem skutku prawnego w postaci automatycznego zablokowania przyjęcia odpowiedniej ustawy. W grę wchodzi zatem prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a także opiniodawczego (konsultacyjnego), czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, że niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/15). Na mocy innych orzeczeń NSA stwierdził także, że w ramach referendum lokalnego mogą być rozpatrywane kwestie związane z przebiegiem dróg, w tym dróg krajowych przez teren danej gminy, bowiem należą do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej (II OSK 1150/08), oraz sprawy związane z funkcjonowaniem szpitali będących spółkami prawa handlowego (II OSK 2303/17).

Natomiast, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2467/12), nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum lokalnego sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Zatem rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego), jakim jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Referendum lokalne nie może też z oczywistych względów prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Na marginesie rozważań dotyczących referendum lokalnego warto wskazać, że na szczeblu lokalnym demokracja bezpośrednia może być również realizowana poprzez wykorzystanie innego instrumentu, jakim są zgromadzenia obywatelskie. Tylko w warunkach lokalnych można odtworzyć antyczny model demokracji, zwany czasami modelem idealnym, zakładający bezpośredni i osobisty udział w podejmowaniu decyzji poprzez zgromadzenia obywatelskie. Z oczywistych praktycznych względów jest on możliwy do realizacji tylko w mniejszych wspólnotach. Tam, gdzie nie jest to możliwe, najistotniejszą formą bezpośredniego sprawowania władzy lokalnej przez członków wspólnoty samorządowej jest referendum. Stanowi ono uzupełnienie zasady sprawowania władzy przez przedstawicieli wybieranych w wyborach samorządowych.

 

---

Partner „Gazeta Polska Codziennie”
W ramach projektu Fundacji Niezależne Media 
Akademia Demokracji – Referendum

 

Źródło: Gazeta Polska Codziennie

#AkademiaDemokracjiReferendum