Szef Rządowego Centrum Legislacji: Konstytucja wymaga zmian. Jest przegadana i nieprecyzyjna [NASZ WYWIAD]
- Władza sądownicza staje się „nadwładzą”, a obrońcy konstytucji stają się w rzeczywistości obrońcami swoistej dyktatury sędziowskiej. Na pewno nie o to w konstytucji chodzi, nie o to chodzi w trójpodziale i równowadze tych trzech władz. Takie postępowanie osób, które roszczą sobie prawo do orzekania poza Trybunałem Konstytucyjnym, o to, co jest z konstytucją zgodne lub nie, jest głęboko niekonstytucyjne - mówi w wywiadzie dla Niezalezna.pl prezes Rządowego Centrum Legislacji prof. Krzysztof Szczucki. Zdaniem naszego rozmówcy, obecnie obowiązująca konstytucja wymaga zmian, ponieważ jest „przegadana” i „nieprecyzyjna". - Tam zwłaszcza, gdzie powinna pewne kwestie rozstrzygać, pozostawia duże pole do interpretacji a w innych kwestiach regulacje są nadmiernie rozbudowane - dodaje prof. Szczucki.
Przemysław Obłuski: Rozmawiamy w przededniu święta 232. rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja. Czy według pana można jakoś porównywać ten niewątpliwie doniosły, historyczny dokument do obecnie obowiązującej konstytucji? Czy oprócz nazwy coś łączy te dwa akty prawne?
Prof. Krzysztof Szczucki, prezes Rządowego Centrum Legislacji: Porównywać oczywiście można i trzeba, po to, aby wyciągać wnioski. Wydaje mi się, że jak się porówna Konstytucję 3 Maja z Konstytucją z 2 kwietnia 1997 roku, to ewidentnie widać wyższość tej trzeciomajowej, zwłaszcza w jednym aspekcie, na który czasami zwracam uwagę. Konstytucja majowa, podobnie z resztą jak konstytucja marcowa z 1921 roku, zakładała, że po 25 latach można będzie tę konstytucję zmienić łatwiej niż normalnie. Konstytucję zawsze można zmienić, ona przewiduje zasady zmiany, ale te progi były niższe po 25 latach. Właśnie ojcowie Konstytucji 3 Maja uznali, że kolejne pokolenie będzie w stanie ocenić, czy przyjęte rozwiązania są właściwe, niewłaściwe, dobre, niedobre, czy się sprawdzają, czy też nie. Nie było im to dane ze względu na rozbiory, ale takie było założenie.
Obowiązująca obecnie konstytucja funkcjonuje już 26 rok i była rodzajem pieczęci potwierdzającej zmiany ustrojowe po 1989 roku, ale tak jak pan powiedział, pisana była w większości przez postkomunistów. Wprawdzie była dwukrotnie nowelizowana, ale czy mimo wszystko nie sądzi pan, że się nieco zdezaktualizowała? Czy, gdyby to od pana zależało, coś by pan w niej zmienił?
Myślę, że w tej konstytucji jest sporo do zmiany i uważam, że dobrze by było spróbować budować większość parlamentarną – oczywiście to wszystko zależy od wyborców – która na tę zmianę konstytucji by pozwoliła. Mam tu na myśli wiele aspektów. Przede wszystkim niejasny jest obecnie podział i są pewne problemy, jeśli chodzi o relacje pomiędzy władzami - ustawodawczą, wykonawczą, sądowniczą.
Sędzia raz powołany, w zasadzie do emerytury może orzekać i czasami w tym orzekaniu wchodzić w kompetencje władzy ustawodawczej i wykonawczej i nie ma sposobu, żeby nad tym zapanować, albo to ograniczyć. Obserwujemy czasami orzeczenia Sądu Najwyższego, które, widać to doskonale, są sprzeczne z ustawami. Sąd Najwyższy świadomie takie orzeczenia podejmuje i wydaje i nie ma żadnych instrumentów, które by pozwalały sobie z takimi sytuacjami radzić. To jest jeden z przykładów. Na pewno lepiej można by uporządkować kwestie relacji z wojskiem, dotyczące spraw bezpieczeństwa czy przepisy dotyczące stanów wyjątkowych, które też nie są najlepiej napisane. To nie jest też tak, że one nie działają, ale na pewno kilka zagadnień mogłoby być doprecyzowanych. Byłoby co poprawiać w tej konstytucji.
Organem decydującym o konstytucyjności ustaw jest Trybunał Konstytucyjny, a sędziowie powinni orzekać w oparciu o konstytucję i ustawy. Obecnie mamy jednak do czynienia z sytuacją, kiedy jakiś sędzia Juszczyszyn, Tuleya, czy im podobni, sami chcą decydować o konstytucyjności aktów prawnych, kwestionując nawet prerogatywy prezydenta. Mamy – jak to ujęła sędzia NSA Irena Kamińska - „nadzwyczajną kastę”, która rości sobie prawo do decydowania o tym, co właściwe, praworządne, a co nie.
Nie powinno tak być i jest to bardzo przykre, ale tu można by trochę sparafrazować powiedzenie: „Kto bogatemu zabroni?”. Można by więc spytać: „Kto sędziemu zabroni?” Skoro jestem sędzią, a zwłaszcza jeśli jestem sędzią najwyższej instancji, to mogę robić co chcę, bo nie ma żadnej drogi odwoławczej. To jest oczywiście droga niewłaściwa, prowadząca do tego, co wcześniej powiedziałem, że władza sądownicza staje się „nadwładzą”, a obrońcy konstytucji stają się w rzeczywistości obrońcami swoistej dyktatury sędziowskiej. Na pewno nie o to w konstytucji chodzi, nie o to chodzi w trójpodziale i równowadze tych trzech władz. Takie postępowanie osób, które roszczą sobie prawo do orzekania poza Trybunałem Konstytucyjnym, o to, co jest z konstytucją zgodne lub nie, jest głęboko niekonstytucyjne.
Krytycy reform wymiaru sprawiedliwości powołują się często na prawo europejskie. Zacytuję panu fragment z wywiadu dla „Niezależnej”, którego dwa lata temu udzielił ówczesny RPO Adam Bodnar: „Sędzią w Polsce obecnie nie jest wyłącznie sędzią, który stosuje konstytucję i ustawy, ale to jest także sędzia, który stosuje prawo europejskie. Nie możemy już obecnie zamknąć się we własnym kręgu ustawodawczym i wyrzucić poza nawias cały obszar prawa europejskiego”. Czy zgadza się pan z tym twierdzeniem i czy da się taki pogląd pogodzić z treścią art. 8, pkt. 1 ustawy zasadniczej, mówiącym, że „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”?
Konstytucja jest najwyższym prawem i oczywiście dla prawa europejskiego jest miejsce w polskim systemie prawa, ale ono nie przewyższa, ani nawet nie jest równe konstytucji. Należy więc prawo europejskie stosować, ale do momentu, do którego z konstytucją polską pozostaje w zgodności.
I niezależnie od tego czy ono jest uchwalane przez polski parlament czy przez jakiś organ europejski, który posiada określone kompetencje traktatowe. Prawo niezgodne z polską konstytucją, o ile tak orzeknie polski Trybunał Konstytucyjny, w Polsce po prostu nie obowiązuje. Czy to się podoba temu czy innemu rzecznikowi lub innej osobie, to już jest wtórne. Takie zasady są przewidziane w polskiej ustawie zasadniczej.
O postanowienia polskiej konstytucji, o ich interpretacje kłócą się politycy, konstytucjonaliści, a obecnie nawet sędziowie Trybunału Konstytucyjnego nie mogą dojść do porozumienia w dość fundamentalnych dla funkcjonowania tej instytucji kwestiach. Może więc ta cała konstytucja nie jest nam w ogóle potrzebna?
W Polsce w pewnym zakresie to ma już wymiar patologiczny, bo ten spór o interpretację konstytucji podejmowany przez przeciwników obecnego rządu, ma bardzo często charakter nie merytoryczny, tylko polityczny. Te osoby przed 2015 rokiem bardzo często zajmowały inne stanowiska, wśród nich wielu profesorów, którzy dzisiaj opowiadają się za tzw. rozproszoną kontrolą konstytucyjności.
Na czele z panem prof. Rzeplińskim. Ten spór jest ewidentnie polityczny a skoro tak, to merytoryki w nim mało, ale jednak biorą w nim udział prawnicze autorytety. Każdy ma jakiegoś swojego konstytucjonalistę, jakiegoś eksperta, który wychodzi i na daną okoliczność coś tam mówi. Natomiast zwykły obywatel, który z prawem ma do czynienia, kiedy dostanie mandat, słucha, ogląda i nie może uwierzyć w to, co widzi. Wszystko staje się płynne. Doktryna, która powinna być jasna i zrozumiała dla wszystkich gdzieś umyka i nie wiadomo o co chodzi?
Proszę zauważyć, że tzw. „autorytety” (to słowo też bywa nadużywane) często nie dążą do poszukiwania prawdy. Wchodzimy w filozofię, ale proszę mi pozwolić na krótką dygresję.
Czyli tak naprawdę naukowcy dzisiaj bardzo często nie są badaczami, poszukiwaczami prawdy, ale adwokatami: prawnikami, pracującymi na zlecenie, którzy próbują wyinterpretować rzeczywistość na potrzeby „zamawiającego”. To też jest kamyczek do ogródka polskiej konstytucji, bo jest ona „przegadana” i nieprecyzyjna. Tam zwłaszcza, gdzie powinna pewne kwestie rozstrzygać, pozostawia duże pole do interpretacji a w innych kwestiach regulacje są nadmiernie rozbudowane. To jest kolejny element, który wskazuje, że konstytucję należałoby zmienić.
Zdrowy rozsądek podpowiada, że konstytucja, jako nadrzędny, fundamentalny akt prawny, powinna być o ile to tylko możliwe prosta i przede wszystkim w miarę zrozumiała dla obywateli. Nasza konstytucja składa się z 243 artykułów, które, jak mówiliśmy, bywają skrajnie różnie interpretowane. Czy to, że nasza konstytucja jest tak rozbudowana uważa pan za jej wadę? Może można by było ją jakoś zsyntetyzować do kilku podstawowych regulacji?
I tak i nie. Na pewno jest ona nadmiernie rozbudowana i pewne kwestie są niedookreślone, ale inne – jak kwestia relacji pomiędzy władzami, tego, jak one mają funkcjonować – powinny być dość precyzyjnie przemyślane i rozpisane, po to, żeby budziły jak najmniej wątpliwości.
I w tej chwili mamy silny mandat prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych, ale jego kompetencje, jeżeli prezydent chce z nich skorzystać, to tak naprawdę polegają na utrudnianiu pracy większości parlamentarnej. Jego realne kompetencje w procesie ustawodawczym to jest weto i odesłanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.
I jeszcze inicjatywa ustawodawcza.
Nie zapomniałem o niej, ale celowo ją pominąłem, bo prezydent składając inicjatywę ustawodawczą traci zupełnie kontrolę nad swoim projektem. Sejm może mu ten projekt zupełnie zmienić a prezydent już nie ma na to wpływu. Prezydent może ustawy uchwalonej nie podpisać, ale ciężko byłoby narodowi wytłumaczyć, że nie podpisał ustawy, która została uchwalona na jego wniosek.
Przy silnym mandacie, prezydent powinien mieć konkretne kompetencje, albo należałoby doprowadzić do tego, że byłby wybierany przez parlament i wtedy mógłby pełnić funkcję bardziej symboliczną.
Wspomniał pan o silnym mandacie prezydenta, ale najwyższy akt prawny także powinien być przyjęty w szerokim konsensusie, nie tylko politycznych elit, a ogółu społeczeństwa. Tymczasem nasza konstytucja została przyjęta w referendum, na okoliczność którego ustawowo zniesiono próg frekwencji. Wzięło w nim udział niespełna 43 proc. uprawnionych, a wynik tego referendum był niemal remisowy, co sprawiło, że za przyjęciem konstytucji w tym kształcie zagłosowało mniej niż ¼ uprawnionych do głosowania. To dość mizerny mandat. Wydaje się, że ta konstytucja została „przepchnięta kolanem”…
Mizerny z tego powodu, o którym pan mówi przede wszystkim, ale można wskazać jeszcze dwa powody. Pierwszy to taki, że Zgromadzenie Narodowe, składa się z Sejmu i Senatu, a pierwszy raz w 1993 roku wybierano Sejm z progiem wyborczym, co spowodowało, że ok. 30 proc. głosów oddano na partie, które ostatecznie nie weszły do Sejmu. Teraz już jesteśmy tego świadomi i proces poprzedzający oddanie głosu wyborach jest bardziej przemyślany.
Po drugie, odrzucono jednoznacznie wówczas obywatelski projekt konstytucji, którym był projekt „Solidarności”. Jakieś jego włączenie do ostatecznego tekstu, też mogłoby prace nad konstytucją uczynić bardziej reprezentatywnymi, legitymowanymi. Co prawda ci ludzie (twórcy tego projektu) nie znaleźli się w Sejmie, ale zebrali mnóstwo podpisów, złożyli projekt, więc powinno się było wziąć to pod uwagę, dzięki temu budując kompromis. Nie zbudowano kompromisu. Co trzeba oddać - żeby nie wyjść na takiego jednoznacznego krytyka - udało się do konstytucji przemycić kilka dobrych przepisów. Które pozwalają ją sensownie interpretować, czyli zasadę dobra wspólnego czy zasadę przyrodzonej, niezbywalnej godności człowieka, tj. przepisy odsyłające wprost do wartości chrześcijańskich. Na szczęście one w konstytucji są i pozwalają w sposób przyjazny człowiekowi i jego naturze interpretować prawa i wolności człowieka. Przynajmniej to w tej konstytucji wyszło nie najgorzej.
Kieruje pan na co dzień Rządowym Centrum Legislacji, które m.in. koordynuje w tym zakresie działalność Rady Ministrów. Czy wobec coraz częstszych uzurpacji kompetencji ze strony instytucji europejskich, w tym także Trybunału Sprawiedliwości UE, dostrzega pan jakieś zagrożenia dla spójności i hierarchii stosowania polskiego prawa, w tym oczywiście konstytucji?
Są takie próby i Trybunał Sprawiedliwości UE nie raz już wychodził ze swoich traktatowych uprawnień, próbując dopatrywać się w traktatach przepisów czy zasad, których wcale w nich nie ma. To oczywiście jest zagrożenie, ale większym zagrożeniem jest to, że niektóre polskie elity prawnicze i polityczne akceptują takie postępowanie i ponad polską rację stanu i ponad polską konstytucję wynoszą te sprzeczne z traktatami interpretacje, ustalenia takich organów, jak Trybunał Sprawiedliwości UE. Nawet, gdyby Trybunał taką działalność kontynuował, a w Polsce mielibyśmy jedność, jeśli chodzi o rozumienie polskiej racji stanu i też interpretację polskiej konstytucji, to zagrożenie byłoby dużo mniejsze. W sytuacji, kiedy te działania napotykają na podatny grunt w Polsce, to zagrożenie jest poważniejsze. To w tej chwili jest kłopot.
Na koniec pytanie o sprawy bieżące. 30 maja Trybunał Konstytucyjny pochyli się nad ustawą o Sądzie Najwyższym, a wśród wątpliwości wokół tej sprawy pojawia się kwestia prerogatywy prezydenta dotyczącej mianowania sędziów. Jakiego rozstrzygnięcia się pan spodziewa?
Każde rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego przyjmiemy z pokorą i z szacunkiem, natomiast w moim przekonaniu – i takie stanowisko też w imieniu pana premiera przedstawiłem w Trybunale Konstytucyjnym na piśmie – ta uchwalona ustawa nie narusza konstytucji, nie narusza jej także w części, dotyczącej prerogatywy pana prezydenta. Nie ma tam przepisów, które by pozwalały podważać status sędziów, jako takich i fakt ich powołania przez prezydenta. Prerogatywa w rozumieniu konstytucji, można powiedzieć jest święta, jest niepodważalna. Ustawa wprowadza pewien test w okolicznościach konkretnej sprawy i mający wagę tylko w danej, konkretnej sprawie. Rozstrzygnięcia istotnego w danej sprawie nie można przekładać na całą prerogatywę czy na status sędziego w ogóle. W moim przekonaniu, nie ma tutaj niezgodności z konstytucją. Oczywiście czekamy z pokorą na rozstrzygnięcie w tym zakresie Trybunału Konstytucyjnego.
Pod warunkiem, że skład orzekający się zbierze, bo zdaje się, że sześciu sędziów do pracy nie przychodzi.
Mam nadzieję, że jednak rozsądek weźmie górę i też przywiązanie do słów wypowiedzianych w ślubowaniu i wszyscy sędziowie na posiedzenie pełnego składu się stawią. I orzekną zgodnie z prawem i ze swoim sumieniem. Tylko tego należy od nich oczekiwać.
Źródło: niezalezna.pl
