Święto demokracji czy szkoła bojkotu?

Przez ostatnie miesiące jak mantrę politycy powtarzali, że referendum to najwyższa forma demokracji. Zgadza się Pan z tą opinią?

To jest jedna z dwóch głównych form demokracji. Możemy to łatwo sprawdzić nie tylko w podręcznikach, lecz także w pewnej ważnej książeczce, o której wielu mówi, ale którą mało kto czyta, czyli w polskiej konstytucji. Tam w stosownym miejscu (art. 4 ust. 2) znajduje się zapis, że „naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Demokracja przedstawicielska (pośrednia) oznacza, że suweren (czyli naród) sprawuje władzę poprzez wybrany przez siebie parlament (a społeczności lokalne poprzez samorządowe rady). Demokracja bezpośrednia to decydowanie bezpośrednie, czyli przede wszystkim poprzez referenda. Współcześnie w większości państw, w tym w Polsce, ważniejsza jest demokracja pośrednia. Inaczej jest w Szwajcarii, gdzie szczególną rolę odgrywają referenda. 
My Szwajcarią nie jesteśmy. Jeśli wczytamy się w naszą konstytucję, to dowiemy się, że ogólnokrajowe referenda w najważniejszych sprawach są możliwe w Polsce tylko wtedy, gdy zgodzą się na to nasi przedstawiciele. Zarządzają je albo Sejm, albo prezydent za zgodą Senatu (art. 125). Referenda są traktowane przez naszych politycznych przedstawicieli jako element nadzwyczajny, uzupełniający. Są przydatne, by dać dodatkową, ogólnonarodową legitymację kluczowym decyzjom podjętym przez polityczne elity (referendum konstytucyjne z 1997 roku i akcesyjne z 2003 roku). Służyły także społecznej mobilizacji, budowaniu dodatkowego poparcia w kwestiach elity dzielących (referenda reprywatyzacyjne z 1996 roku, referendum w sprawie jednomandatowych okręgów wyborczych i finansowania polityki z 2015 roku oraz referendum w sprawie prywatyzacji, wieku emerytalnego, przymusowej relokacji i bariery na granicy z Białorusią z 2023 roku). 

Dlaczego Polacy nie biorą udziału w referendach? Z sześciu ogólnokrajowych jedynie jedno przekroczyło frekwencję 50 proc. Pozostałe się nie udały, chociaż referendum konstytucyjne zostało uznane za ważne, bo w jego przypadku nie było wymogu formalnego w postaci progu. 

Obowiązujące prawo decyduje, że takie głosowania bardzo trudno jest wygrać. Aby referendum ogólnokrajowe było wiążące, wymagana jest – zgodnie z art. 125 konstytucji – frekwencja na poziomie 50 proc. uprawnionych. To w realiach III RP bardzo dużo. Gdyby ta sama zasada obowiązywała w wyborach parlamentarnych, to aż pięć z jedenastu dotychczas przeprowadzonych skończyłoby się fiaskiem: w latach 1991, 1997, 2001, 2005, 2011 głosowało tylko po czterdzieści kilka proc. uprawnionych. Tak samo rzecz by się miała ze wszystkimi czterema wyborami do Parlamentu Europejskiego (frekwencja od 21 do 45 proc.). 
Podobnie jest z referendami dotyczącymi odwołania władz samorządowych (w tym wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), gdzie wymaga się frekwencji na poziomie 3/5 liczby osób, które głosowały w wyborach odwoływanego organu. W konsekwencji zdecydowana większość takich referendów jest nieważnych z powodu zbyt niskiej liczby głosujących. Na przykład w obecnej kadencji samorządów odwołanie powiodło się tylko w kilkunastu procentach przypadków, w pozostałych frekwencja była za niska. W przeszłych kadencjach chyba najlepiej znanym przykładem takiej sytuacji była nieudana próba odwołania prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz. 

Co o tym decyduje? 

Wysokie progi frekwencyjne powodują, że najskuteczniejszą metodą zablokowania inicjatywy referendalnej jest bojkot, zniechęcenie ludzi do głosowania. I jest ona powszechnie stosowana. W ostatnim referendum wiele osób nie rozmawiało o plusach i minusach bariery na granicy polsko-białoruskiej czy o relokacji migrantów. Nie zestawiano także ze sobą zalet i wad wyższego i niższego wieku emerytalnego. Zamiast tego padały słowa o unieważnianiu referendum, niesłuszności tej inicjatywy. Jeden z politycznych obozów mobilizował do głosowania, drugi – do bierności, absencji. Podobnie rzecz się miała w miejscowościach, gdzie burmistrz czy wójt bronił się przed odwołaniem. Wszystkie zależne od niego osoby dostawały sygnał: do referendum iść nie należy. 

Taka strategia jest patologiczna. Już samo wzięcie udziału w referendum staje się deklaracją. To absurd. 
Niestety. Bojkot jest jednak skuteczny. Ostatnie przykłady ogólnopolskich referendów też to pokazują. W Polsce demokracja bezpośrednia – i na szczeblu ogólnopolskim, i lokalnym – jest w praktyce nie szkołą obywatelskiej debaty, lecz szkołą bojkotu. To bardzo smutne, bo nie sprzyja budowie pozytywnych postaw. Wręcz przeciwnie. 

Czyja to wina? Polityków, którzy stosują taką taktykę, czy Polaków, którzy łatwo pozbywają się swoich konstytucyjnych przywilejów? 

Jak już wspomniałem, jest to wina przede wszystkim uruchamiających patologiczne strategie polityczne procedur. To one powodują, że część Polaków przedkłada w referendach lojalność w stosunku do obozu, z którym sympatyzuje, nad własne interesy czy merytoryczne poglądy. Sprzyja temu narzucona w referendalnych debatach „bojkotowa narracja”. Zjawisko takie nie dotyczy jednak wszystkich zwolenników „partii bojkotu”. Przypomnijmy: w ostatnim referendum wzięło udział 12 mln obywateli, czyli blisko 41 proc. uprawnionych. Jeśli zestawimy liczbę osób głosujących w referendum (12,1 mln) z liczbą ludzi uczestniczących w wyborach, to okaże się, że 55 proc. tych, którzy byli na wyborach, zdecydowało się oddać głos w referendum. To było, według IPSOS, około 7 mln wyborców PiS, ponad 1,2 mln Koalicji Obywatelskiej, ponad 1,1 mln Konfederacji, blisko milion wyborców Trzeciej Drogi i około 400 tys. wyborców Lewicy. Niespełna 4 mln wyborców innych formacji niż PiS głosowało w referendum i zdecydowana większość z nich powiedziało „nie”. Miażdżąca większość z nich głosowała więc za polskim kapitałem, za barierą na granicy, za polską podmiotowością w polityce migracyjnej, za niższym wiekiem emerytalnym. 
Ponad 12 mln głosujących w referendum to bez wątpienia za mało, by wynik referendum był wiążący. Z drugiej strony to bardzo dużo ludzi, to kluczowy argument w debacie o kształcie przyszłej polskiej polityki. Niespełna 11 mln referendalnych głosów „nie” to przecież więcej niż liczba zwolenników konstytucji w referendum z roku 1997, czy liczba głosów zdobyta przez jakiegokolwiek zwycięskiego kandydata w wyborach prezydenckich. 

Instytucja referendum bywa kwestionowana jako sprzeczna z zasadami demokracji przedstawicielskiej. Czytałem jedną z analiz Senatu, która opisuje wątpliwości grupy prawników. „[...] jako forma bezpośredniej wypowiedzi narodu-suwerena może mieć ono istotne znaczenie demokratyczne, ale nie można też zapominać o tym, że oddanie rozstrzygnięcia w ręce wyborców często oznacza odebranie prawa decyzji parlamentowi. Z tego punktu widzenia referendum zawiera pewien potencjał antyparlamentarny, zwłaszcza gdy zarządzenie referendum może następować bez udziału parlamentu”. Czy rzeczywiście referenda wiążą się z niebezpieczeństwami? Przykład Wielkiej Brytanii byłby tutaj chyba spektakularny? Referendum w sprawie brexitu czy referenda organizowane w Szkocji? Czy jednak nie jest tak, że politycy boją się tego narzędzia i będą minimalizować jego znaczenie? 

Jeśli chodzi o państwa Unii Europejskiej, to w oczywisty sposób rola referendum jest ograniczana. Proszę zwrócić uwagę, że kiedy niespełna dwie dekady temu przygotowano Konstytucję dla Europy, czyli reformę wzmacniającą federalizację Unii Europejskiej, to była ona zatwierdzana przez wiele państw w drodze referendum. Oczywiście założono, że politycy przekonają opinię publiczną do swego punktu widzenia. Potwierdzały to także sondaże Eurobarometru. Dlatego tak bardzo zaskoczyło wielu głosowanie „nie” w unijnych matecznikach, we Francji i Holandii. Oba narody odrzuciły pomysł nowych traktatów. Był to wtedy głos obywateli przeciwko elitom politycznym, które w większości popierały Konstytucję dla Europy. Elity wyciągnęły z tego wniosek: rolę referendów zaczęto ograniczać. „Ludzie z Brukseli” uznali, że skuteczniejsze będzie budowanie scentralizowanej Unii w oparciu o Parlament Europejski (czyli demokrację pośrednią) oraz sądów z ich aktywizmem, interpretacjami prawa centralizującymi de facto UE. Dochodzi do tego, oczywista rzecz, oddziaływanie mediów. To widać gołym okiem. 

Ale w Polsce przecież będzie za chwilę identycznie.

Na razie jest, jak było. Największa, praktyczna nowość (w ramach od dawna obowiązujących przepisów) to niedawne połączenie referendum z wyborami. Dopuszczane przez prawo, ale w praktyce dotąd niestosowane. Przypomnę, że rozwiązanie takie krytykowali powszechnie politycy opozycji, w tym lewicy. Ba, nawet „Gazeta Wyborcza” ogłosiła światu, że w taki sposób referendum przeprowadzał Adolf Hitler. Dziennikarz, który to pisał, albo nie wiedział, albo nie chciał wiedzieć, że pierwsi politycy w Polsce, którzy planowali takie połączenie, to prezydent RP Aleksander Kwaśniewski i ówczesny marszałek Sejmu Włodzimierz Cimoszewicz. Swe plany ewentualnego połączenia referendum w sprawie przyjęcia Europejskiego Traktatu Konstytucyjnego i wyborów prezydenckich ogłosili 18 maja 2005 roku na konferencji prasowej. 
Obóz pokomunistycznej lewicy ostatecznie się z tego pomysłu wycofał po tym, jak Traktat przepadł we Francji i Holandii. Dodatkowo z sondaży, które zrobiono w Polsce po tych dwóch referendach, wynikało, że takie głosowanie może skończyć się porażką euroentuzjastów. Dlatego nie połączono obu głosowań, co z pewnością przyczyniło się do większej wyborczej porażki Sojuszu Lewicy i do tego, że wypadł on z pierwszej ligi politycznej. Rolę referendów osłabiło głosowanie ogłoszone w 2015 roku przez Bronisława Komorowskiego (katastrofalnie niska frekwencja 7,8 proc.). Inaczej było w październiku 2023 roku. Okazało się, że połączenie referendum z wyborami ma bardzo duży potencjał mobilizacyjny, który – po ewentualnych zmianach utrudniających stosowanie strategii bojkotu i zwiększających gotowość stron sporu do merytorycznej debaty – może zostać wykorzystany do wzmocnienia roli demokracji bezpośredniej w skali państwa. 

Dzień referendalny jest teraz jednym z pomysłów PSL-u. Chce on, aby społeczeństwo raz w roku miało możliwość się wypowiedzieć. Aby jednego dnia odbywały się referenda lokalne i ogólnopolskie w różnych sprawach. To dobry pomysł? Wierzy Pan w to, że politycy ułatwią demokrację bezpośrednią? 

Nie jestem takim zwolennikiem demokracji bezpośredniej, który uważa, że ludzie powinni głosować często w wielu kwestiach, zastępując swoich przedstawicieli. W takim kraju jak Polska, o takiej wielkości i z tak dużymi wyzwaniami (i takimi uwarunkowaniami geopolitycznymi), główna odpowiedzialność powinna spadać jednak na mądrze działających przedstawicieli. Chociaż uważam, że w sprawach szczególnie ważnych, ale może nie takich, które dotyczą spraw życia, sumienia, ogólnokrajowe referenda powinno się organizować. Myślę, że społeczeństwo powinno decydować w kwestiach modelu gospodarczego czy polityki społecznej. No i oczywiście – w tej sprawie decyzję powinny podejmować i przedstawicielskie elity, i bezpośrednio naród – w sprawach suwerenności. A jeśli chodzi o dzień referendalny, myślę, że byłby on przydatny w odniesieniu do spraw lokalnych. 

Głos ludu powinien być w demokracjach wysłuchiwany i oczekiwany. Wspomniał Pan o tym, że referendum jest instytucją, której znaczenie się osłabia. Przynajmniej w państwach Unii Europejskiej. Czy państwa, które walczą z ideą referendum, można nazwać demokratycznymi? Czy może to już jakaś demokracja liberalna albo wręcz pierwszy krok do oligarchizacji? 

Myślę, że podstawowe zagrożenie dla demokracji w Europie pojawia się w innym miejscu. Prawdziwym problemem jest nadmierny aktywizm, ekspansja władzy sądowniczej. To jest moim zdaniem największe zagrożenie dla tradycyjnie rozumianej demokracji. Coraz więcej kwestii, które były rozstrzygane przez polityków wybranych przez naród czy bezpośrednio w referendach, staje się domeną władzy sądów.
Tu mała dygresja. Kiedy czytam tekst, w którym przekonuje się nas, że jeżeli sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa będą wybierali sędziowie, to będzie bardziej demokratycznie niż gdyby miał ich wybierać parlament, to muszę powiedzieć, że pojęciu demokracja próbuje się tu nadać inne znaczenie. Można powiedzieć, że takie rozwiązanie umocni korporację prawniczą, że da jej możliwość wybierania własnych przedstawicieli do ważnego, konstytucyjnego organu. Można wreszcie mówić, że da to władzy sądowniczej większą niezależność. Ale zgódźmy się – wybieranie sędziów przez posłów, biorąc pod uwagę, że ci ostatni są wybrani przez naród – jest bardziej demokratyczne. Może też służyć – rzecz do poważnej dyskusji – równoważeniu słabnącej władzy ustawodawczej i umacniającej się – sądowniczej. Czyli, jak Pan widzi, słowo demokracja bywa używane do pochwały czegoś, co jest liberalnym elementem tego systemu ustrojowego. To jednak na marginesie. 
Wracając do Pańskiego pytania, zgodzę się z tym, że ograniczenie demokracji bezpośredniej osłabia pozycję narodu jako suwerena. Można zgodzić się z tym, że rządzenie skomplikowanymi organizmami, jakimi są współczesne państwa, wymaga wiedzy specjalistycznej, którą dysponują raczej wyłonieni przez naród fachowcy – zawodowi politycy – niż ogół ludzi. Nie zmienia to jednak faktu, że naród powinien zachować swoją przestrzeń bezpośredniego decydowania. Na pewno powinna obejmować ona to, co lokalne, najbliższe miejscu zamieszkania. Tu rola referendów powinna być zwiększona. I nie jest to, w przypadku Polski, trudne do przeprowadzenia. Wystarczą zmiany stosownych ustaw, w tym – jak już mówiliśmy – wprowadzenie „dnia referendalnego” i obniżenie progu frekwencji dla głosowań w sprawie odwołania władz samorządowych. Wymusiłoby to na rywalizujących stronach merytoryczne debaty ograniczając (likwidując?) najskuteczniejsze dziś strategie bojkotu. 
Szczególnego namysłu wymaga rola referendów ogólnokrajowych. Rozważyłbym trzy kwestie: wyłączenie z listy kwestii poddawanych pod takie głosowanie spraw życia i śmierci (a więc kary śmierci i sprawy ochrony życia), przyjęcie szczególnych regulacji dotyczących referendów przeprowadzanych w dniu wyborów parlamentarnych (w tym przyznanie prawa do zadawania pytań zarówno większości, jak i odpowiednio licznej mniejszości parlamentarnej) oraz obniżenie progu głosów wymaganych, by referendum było wiążące, do 30 lub 40 proc. (albo ponad połowy głosujących w wyborach parlamentarnych). 
I jeszcze jedna ważna kwestia. Obecnie takie referendum może zarządzić Sejm albo prezydent za zgodą Senatu. To sytuacja potencjalnie niebezpieczna. Może się stać, i mogło się stać całkiem niedawno, że dwa główne rywalizujące obozy, kontrolując część wymienionych urzędów, uruchamiają równocześnie własne procedury referendalne, co może prowadzić do referendalnych wojen (a nawet do dwóch przeciwnych odpowiedzi na pytania dotyczące tej samej kwestii). Tak mogłoby się stać, gdyby w roku 2020 wybory prezydenckie wygrał Rafał Trzaskowski. Trudno sobie wyobrazić, jak rozedrgałoby to system polityczny i życie publiczne, gdybyśmy mieli dwa werdykty – sprzeczne ze sobą – po długotrwałej kampanii angażującej wiele milionów ludzi. Tutaj prawo powinno zostać zmienione. Z którejś z tych procedur należałoby zrezygnować albo je, nowelizując konstytucję, skoordynować. 
Na koniec dodałbym jeszcze jedną, najważniejszą rzecz – jak już rozmawiamy o demokracji. Otóż ten system nie istnieje w skali krajów bez suwerennego państwa. A wiele na to wskazuje, że sprawa suwerenności państw będzie zasadniczym, europejskim i polskim, sporem w najbliższych latach. Już nim się staje. Tak się bowiem składa, że postępujący proces federalizacji i centralizacji Unii Europejskiej zmierza ku ograniczeniu suwerenności państw narodowych, w tym Polski, a w konsekwencji zawęża przestrzeń dla demokracji. I tej pośredniej, i tej bezpośredniej. 

Referenda byłyby bez sensu, jeżeli państwo nie miałoby kompetencji. Głos referendalny ogólnopolski byłby nieistotny, bo nie miałby on wagi tam, gdzie zapadałyby decyzje: w skali ogólnoeuropejskiej. 

I tak, i nie. Najprawdopodobniej może pozostać przestrzeń dla referendów lokalnych. Jednocześnie mogą być organizowane referenda ogólnoeuropejskie. Odpowiednio przygotowane mogą stać się elementem odbierania państwom części suwerenności, w tym ograniczania roli parlamentów narodowych, gdzie na co dzień uprawia się demokrację pośrednią. 

Miałem wrażenie, że Unia Europejska pilnie śledzi doniesienia o polskim referendum. Tak jakby była tam świadomość wagi głosu społeczeństwa. 

Tak. Rządząca przez dwie kadencje polska prawica broniła filozofii Unii jako organizacji łączącej państwa narodowe i suwerenne – oczywiście ze znaczącym polem wspólnym, ale jednak suwerenne. Polityka Polski z tego ośmiolecia z całą pewnością wyhamowywała procesy federalizowania i centralizowania UE. Z jednej strony płaciliśmy za to różnego rodzaju sankcjami, z drugiej – zachowywaliśmy podmiotowość (w tym własną walutę) ułatwiającą nasz rozwój. Kolejne, stabilne rządy prawicy w Polsce mogłyby wzmocnić podobne, prosuwerennościowe tendencje w innych państwach europejskich. 

Wynik ostatnich polskich wyborów i referendum z pewnością zwiększył prawdopodobieństwo przyspieszenia próby centralizacji Unii Europejskiej.

---

Partner „Gazeta Polska Codziennie”
W ramach projektu Fundacji Niezależne Media 
Akademia Demokracji – Referendum

 

Źródło: Nowe Państwo

#Nowe Państwo #AkademiaDemokracjiReferendum