Świętsze niż wybory. Rzecz o referendum

„Niewątpliwym znakiem i przepowiedzeniem upadku narodów są praw ogromne tomy” – martwił się u schyłku I Rzeczypospolitej Adam Wawrzyniec Rzewuski. Ten pisarz polityczny był przeciwnikiem Konstytucji 3 maja, bo przerażał go cały system rządzenia, w którym szlachta – jako wyborcy – wybiera swoich przedstawicieli na dłuższy czas (nie na jedno posiedzenie) i powierza im rządy wraz ze wzmocnionym królem. Jednak scentralizowanie państw europejskich w XVII wieku postawiło narody przed dylematem – albo silna władza centralna z regularną armią i podatkami, albo słabe państwo, ale mniej demokracji, albo – jak w przypadku Francji rewolucyjnej – demokracja jedynie pośrednia.

Demokracja nieskomplikowana

Rzewuski sam sobie zdawał z tego sprawę – złożony system musi mieć wiele praw i instytucji: „Zła jest ta machina, w której, aby ją poruszyć, sprężyn i kółek niezmnierną liczbę zawiesić potrzeba”. A jednak taka przyszła nowożytna rzeczywistość – dziś ustroje są jeszcze bardziej skomplikowane, więc tym bardziej instytucja referendum jest absolutnie wyjątkowa w swoim rodzaju. Jako narzędzie demokracji bezpośredniej spełnia marzenie takich konserwatystów jak Rzewuski – prostota zagadnień, jednoznacznie wyrażona wola – ale i postępowców, którzy chcą włączać masy do decydowania o wszystkim. Referendum można by śmiało uznać za mityczne zgromadzenie ogólne, na którym wszyscy opowiadają się za różnymi decyzjami – iść na wojnę, migrować, budować mury? Taką rolę w czasach przedchrześcijańskich mogły spełniać wiece całego plemienia, które zbierało się w wyjątkowych sytuacjach – na przykład starożytni Hetyci (z terenów dzisiejszej Turcji) mieli w ten sposób ustanowić założenie monarchii (około 1500 roku przed Chrystusem) na zebraniu zwanym „pankus”. Znowu jednak pojawił się dylemat – albo wola ludu, ale słabe państwo, albo silny i niezależny władca, za to z narzędziami do stworzenia mocarstwa. 

Demokracja dalekowzroczna

Starożytni Grecy nie mieli Państwowej Komisji Wyborczej, ale głosowali na wspólnej przestrzeni i większością głosów rozstrzygali najróżniejsze sprawy. Słynny był spór Temistoklesa z Arystydesem w 492 roku przed Chrystusem, gdy po odkryciu wielkich złóż srebra Ateńczycy mieli zdecydować – czy pieniądze będą rozdane obywatelom (Arystydes), czy przeznaczone na wielką flotę i cele militarne (Temistokles). Wybrano opcję drugą, rozpoczynając imperialną historię wśród Greków i zmieniając bieg historii, co pokazuje, że ówczesne referendum nie tylko pchnęło Ateny na drogę do wielkości, lecz także pokazało, że była to wola mieszkańców, a nie tylko skutecznych władców.

Dodatkowo ten przykład pokazywał, że dojrzałe społeczeństwo może wybierać z rozważeniem długoterminowej perspektywy. Przecież Arystydes obiecywał pieniądze każdemu do ręki, a Temistokles jedynie budowanie floty, wysiłki wojenne i narażanie życia w obcych stronach – a jednak wspólnota chciała tego drugiego. Dodajmy do tego fakt, że Arystydes uchodził za niezwykle cnotliwego i uczciwego patriotę – ale jednak Ateńczycy chcieli potęgi państwa i taką wolę wyrazili w swoistego rodzaju referendum.

Mityczne referendum w Glinianach

W polskiej mitologii politycznej w I Rzeczypospolitej istniało niejako referendum, które obrosło w romantyczną legendę „rokoszu gliniańskiego”. Ów zjazd szlachty (a więc wszystkich chętnych wyborców) był jak referendum przeciwko polityce Ludwika Węgierskiego, który rządził po Kazimierzu Wielkim, ale reprezentował bardziej interesy węgierskie niż polskie. Sam rokosz gliniański nie miał miejsca w historii, lecz był symbolem narzucenia przez naród konkretnych rozwiązań wobec władcy – przez setki lat szlachta wierzyła, że gdyby coś złego działo się z państwem, to może zrobić powtórkę takowego rokoszu – było to wyobrażone jako „sejm konny”, gdzie obecni (a więc „głosujący”) podejmowali decyzję nie jednomyślnie – jak w izbie poselskiej – lecz właśnie większością głosów – identycznie jak w idei współczesnego referendum. 

Gdy Polska nie miała państwa, referendum było bardziej osobliwe – kto w 1830 lub 1863 roku brał za szablę czy kosę – ten był za niepodległością, kto znajdywał powody, by zostać w domu – w najlepszym wypadku był wyznawcą autonomii, a w najgorszym – zdrajcą. Jednak gdy naród nie ma własnego państwa, to takie plebiscyty prowadzi się nie w demokratycznych standardach, lecz kosztem krwi obywateli. Można więc powiedzieć, że XIX wiek przyniósł nam referenda czynu, które były tak bardzo wiążące, że po 150 latach obchodzi się ich rocznice i organizuje uroczystości. W takim referendum nie liczy się jednak liczby głosów, lecz efekt końcowy politycznych zmagań – do dziś historycy toczą na ten temat spory.

Jak bardzo wiążące i jak wielki autorytet mają referenda, dowodzi kwestia plebiscytów na Śląsku czy na Warmii i Mazurach po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Kwestię tego głosowania na terenach spornych z Niemcami wywalczył Dmowski w Paryżu, bo Berlin nie chciał oddać tych ziem. Zaborcy dołożyli wszelkich starań, by sfałszować referendum narodowe – oprócz zakłamanej kampanii wyborczej i przemocy na wiecach zwyczajnie dowozili głosujących do urn. Najbardziej propolska na Górnym Śląsku okazała się Pszczyna – prawie 75 proc. ludności opowiedziało się za Rzeczpospolitą, najbardziej proniemieckie były Głubczyce – ponad 99 proc. głosów za Berlinem, choć jedną trzecią stanowili plebiscytowi „turyści”. Tutaj więc głosowania odbywały się tylko na części terytorium (a nie w całym kraju), ale ranga była na tyle wielka, że pisała o tym nawet światowa prasa.

Współcześnie

Wraz z rozwojem technologii zmienia się i waga referendum – dziś dostęp do informacji jest zdecydowanie łatwiejszy, a wykształcenie i rozumienie zagadnień politycznych – większe. Referendum jest momentem „władzy bezpośredniej” obywateli w nieustającym procesie „władzy partycypacyjnej”, gdzie uczestniczymy we władzy jedynie przez przedstawicieli. Jednak jak ostrzegał Giovanni Sartori, włoski teoretyk polityki, referendum nie może być nadużywane w tym sensie, że nie może być zbyt częste. „Przy tej wielkości elektoratu udział każdego z uczestników zredukowany byłby praktycznie do zera. Poczucie nieskuteczności, jakiego doświadcza współczesny wyborca, udzieliłoby się tym sposobem ludziom, którzy w przyszłości podejmowaliby decyzję” – pisał o hipotetycznej sytuacji ciągłych referendów na ekranie komputera. 

Jak podkreśla politolog, „referendum” ma jeszcze wiele doniosłych aspektów – jest na przykład grą o sumie zerowej. W takich wyborach nie głosujemy na przykład za tym, ilu imigrantów przyjąć (każdy uczestnik wpisywałby wówczas na kartce jakąś liczbę, a potem wielki system wyliczałby kompromisową liczbę), lecz mówimy: tak lub nie. W ten sposób obywatele nakładają mocniejsze rygory na rządzących, którzy zazwyczaj mają pozostawioną swobodę działania lub ustalania szczegółów. „W każdej rozpatrywanej kwestii zwycięska większość zgarnia całą pulę, mniejszość traci wszystko” – konkluduje Sartori. Ta zero-jedynkowa wymowa referendum wymusza na twórcach sformułowanie takiego pytania, by odpowiedzi były jednoznaczne i niosły precyzyjne treści. Swoją drogą Sartori przyznaje też, że już samo tworzenie pytania zawiera elementy subiektywizmu, ale nigdy myśl i słowo ludzkie nie są informacyjnie neutralne. 

Zapomniane referenda

Brakiem precyzji i skomplikowanym wymiarem pytań charakteryzowały się – dziś już zapomniane – referenda z 1996 roku. Z perspektywy ponad ćwierćwiecza tamte cztery pytania brzmią niezrozumiale, ale i wówczas były trudne do wyjaśnienia obywatelom. Przyjrzyjmy się im – niech będą nauką, jak nie przeprowadzać referendum.

Pytanie pierwsze brzmiało: „Czy jesteś za tym, aby zobowiązania wobec emerytów i rencistów oraz pracowników sfery budżetowej, wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, były zaspokojone z prywatyzowanego majątku państwowego?”. Jeśli te zobowiązania i tak miały być zrealizowane przez państwo, to dlaczego obywatel miał rozstrzygać, z jakiego źródła? A jaka była alternatywa? Czy przekładała się na wysokość świadczeń? A co w sytuacji, gdy majątek już zostanie sprywatyzowany? Te zagadnienia były wyjaśniane w artykułach prasowych i programach telewizyjnych, ale były dość skomplikowane, a dotyczyły przecież ledwie jednego pytania. Drugie zaś brzmiało: „Czy jesteś za tym, aby część prywatyzowanego majątku państwowego zasiliła powszechne fundusze emerytalne?”. Tu również jednoznaczna odpowiedź nie oznaczała jednoznacznej decyzji. O jak wielką część majątku mogło chodzić? W jakim stopniu zasiliłoby to fundusze emerytalne? A co w przypadku reformy systemu? Wyborcy dostawali więc kolejne wykłady na tematy ekonomiczne, a tymczasem była to ledwie połowa pytań referendalnych.

Trzecie z nich brzmiało: „Czy jesteś za tym, aby zwiększyć wartość świadectw udziałowych Narodowych Funduszy Inwestycyjnych przez objęcie tym programem dalszych przedsiębiorstw?”. Aby zagłosować w tym referendum, należało już mieć coś więcej niż podstawową wiedzę ekonomiczną, bo zawierało fachowe pojęcia z tej dziedziny („świadectwa udziałowe”), więc strony sporu (Wałęsa–postkomuniści) mogli raczej agitować na TAK i NIE, bez nadziei na wyjaśnienie milionom ludzi, co to oznacza i dlaczego miałoby to być ważne dla wyborców. Na koniec było czwarte nieprecyzyjne pytanie: „Czy jesteś za uwzględnieniem w programie uwłaszczeniowym bonów prywatyzacyjnych?”. To zagadnienie było o tyle zastanawiające, że idea bonów prywatyzacyjnych była w społeczeństwie dyskutowana od 1989 roku, więc w siódmym roku wyprzedawania majątku narodowego i pozbycia się największych i najcenniejszych spółek już niewielka liczba głosujących byłaby bezpośrednia zainteresowana takim referendum. Pomysłodawcą tamtego referendum był Lech Wałęsa, który sądził, że wygra drugą kadencję prezydentury i poparcie społeczne pomoże mu zrealizować jego koncepcję prywatyzacji.

Postkomuniści dodali swoje pytania, by nie być politycznie biernymi wobec inicjatywy prezydenta. Jak ocenia historyk i politolog Andrzej Piasecki, „w efekcie Polacy głosowali nad skomplikowanymi sprawami ekonomiczno-społecznych przemian, które nie nadawały się do rozstrzygnięcia w takim trybie. Brak klarowności tego referendum oraz pasywna postawa rządu i nowego prezydenta poskutkowały niską frekwencją”. Frekwencja wyniosła 32 proc.

Nie tak wielu za konstytucją

W pełni uzasadnionym referendum było głosowanie z następnego roku. Jego wynik pokazuje, jak silną legitymację daje ta forma demokracji. Choć przeciwko było aż 46,55 proc., a frekwencja nie wyniosła nawet 43 proc. (choć było to wiążące, nie obowiązywał próg frekwencyjny), to do dziś, a więc po ćwierćwieczu zmian, reform i dołączenia do Unii Europejskiej, Konstytucja RP jest powszechnie uznawana i do niej odwołują się absolutnie wszystkie siły polityczne w Polsce. 

To pokazuje triumf demokracji bezpośredniej w grze o sumie zerowej – zapewne wśród ludzi, którzy dziś gorliwie bronią zapisów konstytucyjnych, nawet na ulicznych demonstracjach są ci, którzy w 1997 roku głosowali przeciw ustawie zasadniczej, ale jednak chodzi tu też o respekt wobec woli narodu z tamtego okresu.

Adekwatnej rangi tamtemu wydarzeniu dodaje klarowność pytania: „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?”. Wyborca zgadzał się więc albo sprzeciwiał konkretnemu dokumentowi, który mógł znać w całości, w części lub tylko jego założenia – była to sprawa precyzyjnie określona.

Gry frekwencją

Podobnie uszanowany jest w sposób niekwestionowany skutek referendum z 2003 roku na temat akcesji Polski do Unii Europejskiej. A i do tej formuły można było mieć zarzuty. Co prawda wynik był bardziej stanowczy niż w przypadku konstytucji (77 proc. na tak), a frekwencja o wiele wyższa (59 proc.), ale sama kampania przedreferendalna była prowadzona jednostronnie i była spłycona do poziomu nie debat czy argumentów, lecz sloganów i pokazów celebrytów. Jednak samo pytanie było krótkie, zwięzłe i konkretne: „Czy wyraża Pani / Pan zgodę na przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej?”. W domyśle oznaczało to także, że ostateczne warunki są ustalane już w ramach demokracji partycypacyjnej – czyli zajmują się tym politycy wyłaniani w wyborach.

Niedawno przeprowadzonemu referendum w Polsce towarzyszyła bezprecedensowa, jak na standardy demokratyczne, kampania. Same pytania były zróżnicowane. Pierwsze z nich było bardziej ogólne, dotyczyło pewnych założeń przy polityce gospodarczej, zaś trzy pozostałe precyzyjnie odnosiły się do bardzo konkretnych aspektów, takich nawet jak konstrukcja budowlana (bariera na granicy). Warto przypomnieć brzmienie tych pytań, by ta jednoznaczność odpowiedzi i precyzja sformułowania jednak wybrzmiała: „Czy popierasz wyprzedaż majątku państwowego podmiotom zagranicznym, prowadzącą do utraty kontroli Polek i Polaków nad strategicznymi sektorami gospodarki?”, „Czy popierasz podniesienie wieku emerytalnego, w tym przywrócenie podwyższonego do 67 lat wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn?”, „Czy popierasz likwidację bariery na granicy Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Białorusi?”, „Czy popierasz przyjęcie tysięcy nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki, zgodnie z przymusowym mechanizmem relokacji narzucanym przez biurokrację europejską?

Na czym jednak polegała bezprecedensowość kampanii referendalnej? Po pierwsze, środowiska opozycyjne stwierdziły, że postawione zagadnienia nie są sporne – choć była to nieprawda. Zaangażowany politycznie i powiązany z partiami politycznymi Leszek Balcerowicz opowiada się za prywatyzacją spółek i podniesieniem wieku emerytalnego, europosłanka Janina Ochojska i część środowisk lewicy chce rozebrania zapory na wschodniej granicy, a kwestia migracyjna jest powszechna w całej Europie. Jednak opozycja nie tylko zapowiedziała, że będzie bojkotować referendum z powodu, który mijał się z prawdą, lecz także środowiska antyrządowe czynnie z wysokobudżetowymi kampaniami zaangażowały się w zniechęcanie do referendum.

Na początku października opublikowano spot wymierzony w referendum, w którym treści pytań oceniono jako nawołujące do „uprzedzeń” antyimigracyjnych. „Nie daj sobie wcisnąć referendum” – zatytułowano całą akcję kampanijną, która namawiała do rezygnacji z udziału w tym demokratycznym wydarzeniu, ale przy jednoczesnym oddaniu głosu w wyborach parlamentarnych. W spocie aktorzy Barbara Wysocka i Alan Andersz uznają referendum za „ośmieszanie praw człowieka”. Kampanię – podkreślmy wyraźnie: antyfrekwencyjną – zorganizowały m.in.: Forum Obywatelskiego Rozwoju, Instytut Spraw Publicznych, Amnesty International, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, Otwarta Rzeczpospolita. Te same środowiska 16 lat wcześniej zorganizowały kampanię profrekwencyjną – ale w wyborach parlamentarnych, w 2007 roku. W obu przypadkach osobą wiążącą te inicjatywy jest prof. Leszek Balcerowicz (założyciel i prezes FOR) – przeciwnik PiS z jednej strony, a zwolennik prywatyzacji i podniesienia wieku emerytalnego z drugiej. Ekonomista nie chciał jednak zachęcać Polaków do zagłosowania na „tak” w pierwszym i drugim pytaniu, ale do zbojkotowania całości. W ten sposób zbito frekwencję, która nie przekroczyła wymaganego progu 50 proc. i wyniosła 40,91 proc. I tu pojawia się kolejny paradoks tej demokratycznej woli bezpośredniego zarządzania państwem. Referendum z 2023 roku nie jest wiążące, choć udział wzięło w nim ponad 12 mln ludzi. Konstytucji trzymamy się wiernie do dziś, choć  w referendum frekwencja była zaledwie o dwa procent większa (też nie przekroczyła połowy uprawnionych do głosowania), a poparło ją mniej niż 6,5 mln ludzi. Czyli na przykład rząd Donalda Tuska będzie mógł przyjąć imigrantów przy ponad 11-mln sprzeciwie w referendum, a Ustawa Zasadnicza jest „święta”, choć poparła ją prawie połowa mniej Polaków. 

W tym sensie mamy do czynienia z trudnymi wyrokami demokracji, które trzymając się litery prawa i twardych liczb, nie oddają czasem ducha woli społecznej. Do historii przechodzą zatem te referenda, które są wiążące, a nieudane projekty stopniowo odchodzą w niepamięć. Dlatego referendum w XXI wieku – będąc nadal silnym narzędziem wyrażania woli politycznej – jest też podatne na manipulacje, jest narzędziem kruchym. Zadanie precyzyjnego pytania, sformułowanie go tak, by odpowiedzi oznaczały konkretną decyzję, oraz kampania informacyjna i uczciwa debata publiczna są filarami, na których trzyma się demokracja bezpośrednia. Jeśli ważne zagadnienie zostało poruszone w takim plebiscycie, lecz nie uzyskało wystarczającego zaangażowania, być może zawiedli autorzy, być może sprawnie utrącono taki projekt, a być może społeczeństwo nie chciało wziąć udziału w referendum demokratycznym, a wykaże się w referendum czynu.

---

Partner „Gazeta Polska Codziennie”
W ramach projektu Fundacji Niezależne Media 
Akademia Demokracji – Referendum

 

Źródło: Nowe Państwo

#AkademiaDemokracjiReferendum #Nowe Państwo