Zadłużenie Polski na przestrzeni ostatnich 100 lat

Gdy sto lat temu odzyskaliśmy niepodległość, największym wyzwaniem dla ówczesnych władz było scalenie kraju, zlikwidowanie różnic spowodowanych zaborami i odbudowa polskiej gospodarki. Na to jednak potrzebowaliśmy pieniędzy, których w kasie państwa brakowało.

Pierwszy kredyt z Ameryki

Zadanie nie było więc łatwe, z jednej strony zniszczenia wojenne, bieda, brak struktur państwowych, zrujnowany przemysł i rolnictwo, z drugiej chaos spowodowany występowaniem w obiegu kilku walut, trudności związane z budowaniem naszej pozycji na arenie międzynarodowej. Na to wszystko nałożyły się jeszcze działania zbrojne, jakie do roku 1921 trwały w ramach tak zwanych wojen o granice, z których najbardziej dramatyczny przebieg miała wojna z bolszewikami. Wydatki na armię pochłaniały w pierwszych latach niepodległości ok. połowę budżetu. A brak zaufania zagranicznych rządów do tworzącego się państwa sprawił, że w czasie zmagań z bolszewikami niewielkie pożyczki udało się pozyskać tylko od Francji i USA. Polska była krajem rolniczym i zacofanym, zniszczonym w wyniku działań wojennych.

Zadłużenie wewnętrzne w dwudziestoleciu było równe zagranicznemu (wg rocznika statystycznego z 38). Brak środków w kasie państwa uzupełniano poprzez dodruk potrzebnego na regulowanie zobowiązań pieniądza. To jednak miało zgubny efekt dla krajowych finansów w postaci rosnącej w zawrotnym tempie inflacji. W 1923 r. inflacja wyniosła 37,5 tys. proc., co praktycznie uniemożliwiało prowadzenie jakiejkolwiek racjonalnej działalności gospodarczej.

Reformy: skarbowa i walutowa, przeprowadzone w następnym roku przez Władysława Grabskiego, zostały oparte wyłącznie o środki wewnętrzne, co zresztą zrobiło duże wrażenie na zagranicznych finansistach. Udało się zgromadzić istotne rezerwy w złocie i dewizach, ustanowiono też emisyjny Bank Polski, który był niezależną od rządu spółką akcyjną. Jego kapitał stworzono emitując m.in. milion akcji po 100 zł każda, które nabyło 176 tys. akcjonariuszy. O ile z hiperinflacją Władysław Grabski sobie poradził narzucając ograniczenie wydatków i nakładając nowe podatki, w tym przede wszystkim podatek majątkowy płacony przez zamożniejszą część ludności, o tyle druga inflacja, która pojawiła się w 1925 r., doprowadziła do rozruchów i strajków. Bank Polski utracił spore zapasy złota i dewiz próbując stabilizować kurs złotego, w budżecie znowu brakowało pieniędzy, a kolejne podatki nie wchodziły w grę – ludzie i tak byli zdesperowani, poza tym zapasy gotówki w narodzie były nieduże. Tylko pożyczka z zagranicy mogła uratować sytuację. Jedynym krajem, do którego wówczas mogliśmy się zwrócić o pomoc, były Stany Zjednoczone. Pomoc dostaliśmy w postaci 62 mln dol. oraz 2 mln funtów pożyczki od B.A. Tompkins i Bankers Trust. Jednocześnie jednak – ponieważ taka była wówczas polityka Ameryki, aby pomagać finansowo i ekspercko – przyjechali do nas finansiści z Wall Street. Wśród nich był m.in. pięćdziesięcioletni Edwin Kemmerer zwany lekarzem pieniądza. Na podstawie jego raportu opracowano plan reformy finansów II Rzeczypospolitej, który został przyjęty w 1927 r.

Ważnym elementem planu stabilizacyjnego było dołączenie do Rady Banku Polskiego zagranicznego członka – Charlesa Deweya, pełnił on funkcję dorady finansowego polskiego rządu. Naszym zadaniem było w zamian za wsparcie finansowe doprowadzić do zrównoważenia budżetu, zniesienia ograniczeń w obrocie dewizami oraz zachować minimum 40-procentowe pokrycie banknotów w złocie lub twardych walutach. Próbowano też reperować budżet państwa oferując zagranicznym inwestorom polskie obligacje, jednak z uwagi opinię kraju niestabilnego finansowo nie było raczej na nie nabywców. Dość dużo takich papierów udało się sprzedać tylko w USA. Co ciekawe, chociaż w latach wielkiego kryzysu wiele silniejszych gospodarczo od Polski krajów nie regulowało okresowo swoich zagranicznych zobowiązań, to my spłacaliśmy je regularnie. W 1938 r. zadłużenie zagraniczne Polski wynosiło ponad 2,5 mld ówczesnych zł (jeden dolar kosztował wtedy ok 6 zł). Najwięcej byliśmy winni USA (1,1 mld zł), Francji (366 mln zł), Wlk. Brytanii (116 mln zł). Zadłużenie zagraniczne w przeliczeniu na mieszkańca wynosiło 14 dol. Nawet biorąc pod uwagę siłę ówczesnego dolara – można szacować, że 1 ówczesny dolar odpowiada 20 obecnym – nie jest to dużo. Dziś dług zagraniczny na głowę Polaka wynosi ponad 2,2 tys. dol.

Marzenie Gierka o drugiej, zasobniejszej Polsce

Po II wojnie światowej PRL przejęła obowiązek obsługi długów II RP. Aż do początków lat siedemdziesiątych nie powiększaliśmy jednak naszego zadłużenia, po części za sprawą izolacji Polski, która w efekcie decyzji wielkich mocarstw znalazła się w bloku sowieckim, a po części za sprawą Władysława Gomułki, który nie lubił brać kredytów. Dewizy uzyskiwaliśmy ze sprzedaży zapasów złota Banku Polskiego. Zygmunt Karpiński pisze, że były one przeznaczane na odbudowę kraju tj. na zakup niezbędnych surowców i maszyn zgodnie z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przedstawicieli ministerstw. 31 grudnia 1970 r. zadłużenie Polski wobec krajów kapitalistycznych wynosiło więc zaledwie 1,1 mld dol. Relacja zadłużenia dewizowego do rocznych wpływów dewizowych z eksportu towarów i usług wynosiła wtedy 86 proc., czyli gdyby Polska wstrzymała wszystkie zakupy za twardą walutę, spłaciłaby dług w niecały rok. Następca Gomułki, Edward Gierek, był pod tym względem jego zupełnym przeciwieństwem. Deklarował, że wybuduje „drugą, zasobniejszą Polskę” i przystąpił do realizacji swego marzenia… na kredyt.

Polityczna decyzja o „przyspieszeniu” nie była oczywiście wyłączną zasługą I Sekretarza PZPR – po prostu wyczerpały się wewnętrzne rezerwy, z których korzystali rządzący przed 1970 r. Był 1971 r., rachunki Polski czyste, zadłużenie relatywnie niewielkie, nie było więc problemów aby nowoczesne technologie, ba…. całe fabryki kupować na kredyt. Plan był prosty: gdy nowoczesne zakłady ruszą z produkcją, towary sprzedamy na eksport i raz dwa spłacimy pożyczki. Polska ruszyła na wielkie zakupy. U zachodnich producentów nabyliśmy 316 licencji – m.in. na fiata 126p i ciągnik rolniczy Massey Ferguson, autobusy Berliet, a także kolorowe telewizory. Ściągnęliśmy też amerykańskie maszyny do budowy naftowego rurociągu z Rosji i sprowadziliśmy do sklepów coca-colę i pepsi. Ruszyły też wielkie budowy tamtego okresu: Portu Północnego, gdańskiej rafinerii, elektrowni „Bełchatów”, Huty Katowice. Niestety, w latach siedemdziesiątych dynamika zadłużania się przewyższyła wzrost produkcji, a zakupy technologii i inwestycje nie spowodowały wzrostu konkurencyjności polskiej gospodarki. Pożyczki, wbrew oczekiwaniom rządzących, nie spowodowały, że centralnie planowana gospodarka stała się bardziej efektywna.

Nie byliśmy zresztą w popełnionych wówczas błędach odosobnieni. János Kádár wcielił w życie na Węgrzech Nowy Mechanizm Ekonomiczny w 1968 r. Miała to być – jak pisze András Lánczi w opracowaniu „Kryzys finansowy a węgierska polityka” – próba złagodzenia sztywnego planowania w gospodarce i wprowadzenia elementów rynku do działalności gospodarczej, zwłaszcza w rolnictwie. Doprowadziło to do ukształtowania się na zewnątrz Węgier obrazu tego kraju jako „gulaszowego komunizmu”. Termin ten miał oznaczać relatywnie wyższe standardy życiowe w porównaniu z innymi państwami komunistycznymi. W efekcie zadłużenie Węgier powoli, ale nieprzerwanie wzrastało w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, co doprowadziło do pierwszego niebezpiecznego kryzysu przełomu 1980 i 1981 r., kiedy to kraj znalazł się na skraju załamania finansów. Podobnie było w Rumunii i Bułgarii.

Tak Polsce, jak i innym krajom demoludów pożyczać pieniądze było łatwo dzięki „polityce odprężenia” w stosunkach wschód–zachód – po podpisaniu aktu końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie nastąpiła faza pokojowej koegzystencji i dialogu pomiędzy mocarstwami. Główną ideą była gotowość do współpracy i negocjacji. Pierwsze poważne problemy ujawniły się wiosną 1975 r. – okazało się, że nie mamy dewiz na spłatę zaciągniętych zobowiązań. Gierek wykorzystał wtedy akcję „łączenia rodzin” – wyjazdy do Niemiec w ramach akcji „łączenia rodzin” mieszkańców Śląska i Mazur rozpoczęły się w latach pięćdziesiątych (na podstawie uchwały Rady Państwa) i trwały do roku 1984, w sumie wyjechało do Niemiec ok. 700 tys. obywateli polskich. W 1975 r. – w efekcie długotrwałego procesu, którego przedmiotem była „normalizacja” stosunków polsko-niemieckich, podpisano porozumienie, które faktycznie odblokowało możliwość emigracji z Polski. Niemcy za 125 tys. osób, które uzyskały możliwość wyjazdu do RFN, przekazali Polsce 1,3 mld marek i przyznali 20-letni nisko oprocentowany kredyt w wysokości 1 mld marek z odroczonym o pięć lat terminem rozpoczęcia spłaty. Była to jednak transakcja jednorazowa. Wzrost eksportu (66 proc. w ciągu pięciu lat rządów ekipy Gierka) nie nadążał za wzrostem importu (104 proc.). A zagraniczne długi Polski na początku 1976 r. urosły już do 8,5 mld dol.

Trzeba było zacząć zaciskać pasa, co bardzo nie podobało się obywatelom, którzy szybko przyzwyczaili się do gierkowskiego „luksusu” po latach wyrzeczeń w erze Gomułki. W sklepach zaczęło brakować towarów, a te, które jeszcze były, drożały. Z planów drastycznych podwyżek cen żywności w 1976 r. władze szybko się wycofały po gwałtownych protestach robotników w Radomiu, Ursusie i Płocku. Nierównowaga w gospodarce była coraz większa – plany zwiększenia eksportu maszyn i urządzeń wyprodukowanych w nowych, wybudowanych za kredyty fabrykach brały w łeb, środki próbowano więc pozyskiwać ze sprzedaży tradycyjnej oferty eksportowej: surowców (węgiel, żelazo, miedź i artkułów spożywczych. Wkrótce w sklepach zaczęło brakować w związku z tym żywności: mięsa, masła, cukru. Ten ostatni zaczęto nawet reglamentować – obywatele mogli w miesiącu kupić tylko jego ograniczoną ilość, wprowadzono uprawniające do tego kartki.

Polska bankrutem

W 1978 r. Bank of England ostrzegł, że PRL niedługo przestanie obsługiwać swoje zadłużenie. O dziwo, nie zniechęciło to zagranicznych banków przed dalszym kredytowaniem ekipy Gierka – zapewne wierzono, że potężny Związek Radziecki w razie czego spłaci nasze długi. Nic bardziej mylnego, władze PRL były zdane na siebie i podejmowały rozpaczliwe próby ratowania sytuacji – zakręcono kurek z inwestycjami i próbowano zwiększyć eksport polskich wyrobów. Niestety wszystkie te działania spełzły na niczym. Dobrze za dewizy sprzedawały się jedynie towary w Peweksach i Baltonach. Tymczasem nowe długi były zaciągane po to, żeby spłacać stare, i zadłużenie cały czas rosło. Gdy Breżniew wezwał na Kreml Gierka w 1979 r. i zadał mu pytanie o skalę zadłużenia Polski w odpowiedzi padła kwota 12 mld dol. Prawda była jednak o wiele bardziej przerażająca – pod koniec grudnia 1979 r. nasze długi w krajach Zachodu przekraczały 24 mld dol., a państwom bloku wschodniego byliśmy winni kolejne 2 mld dol. Aby móc je obsługiwać, musieliśmy szybko zaciągnąć kolejne 4 mld dol. kredytu. Tak naprawdę więc byliśmy bankrutem.

Efektem kryzysu gospodarczego był wybuch strajków w wielu zakładach pracy latem 1980 r., powstanie Solidarności i upadek ekipy Gierka. W wyniku gabinetowych rozgrywek w partii komunistycznej i wojsku nowym przywódcą kraju został generał Wojciech Jaruzelski. Ogłaszając 13 grudnia 1981 r. wprowadzenie stanu wojennego, rozesłał jednocześnie w świat faksy informujące o tym, że Polska zawiesza obsługę długów zaciągniętych przez państwo. Przy czym cały czas próbowaliśmy regulować odsetki od kredytów zaciągniętych w bankach komercyjnych. Stan wojenny był rozpaczliwą próbą stabilizacji sytuacji, zgodną ze „sprawdzonymi” wzorcami – obniżenie konsumpcji, reglamentacja, wprowadzenie przymusowego zarządu. W pierwszych miesiącach stanu wojennego miały miejsce drastyczne podwyżki urzędowych cen żywności (241 proc.), opału i energii (171 proc.), realny spadek dochodów ludności to 30 proc. Jeszcze w 1980 r. wystąpiono do Klubu Paryskiego (grupa wysokich urzędników ds. finansów z 19 najbogatszych państw świata, którzy z reguły na wiosek Międzynarodowego Funduszu Walutowego restrukturyzują długi państw) z prośbą o rozłożenie spłat i ewentualne umorzenie części długów. Pierwsze porozumienie udało się uzyskać 27 kwietnia 1981 r., podpisano wówczas umowę o refinansowaniu zobowiązań o wartości 2,2 mld dol, przypadających na 1981 r. Kolejne umowy były zawierane 15 lipca 1985 (dotyczyła refinansowania kwoty 10,2 mld dol.) i 16 grudnia 1987 (8,5 mld dol.). Potem negocjacje utknęły w martwym punkcie.

Pod koniec lat osiemdziesiątych w kraju powstał plan przechytrzenia „zachodnich kapitalistów”. Stworzono Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego, który oficjalnie miał gromadzić pieniądze na obsługę przeterminowanych pożyczek, nieoficjalnie zaś miał skupywać nasze długi, na co dostał z budżetu 10 bln zł. Takie potajemne skupowanie przeterminowanego długu przez państwo było nielegalne, ale w sytuacji, gdy jednego dolara naszych zobowiązań wyceniano na 22 centy, ktoś wymyślił, że nie warto mieć skrupułów. Dzięki 10 bln zł z budżetu nasze zadłużenie zmniejszyłoby się o 7,6 mld dol. Wykonawcy tej tajnej akcji mieli jednak swój własny plan – w rzeczywistości wykupiono zaledwie długi o wartości 272 mln dol., a resztę środków przetransferowano na konta fikcyjnych spółek do rajów podatkowych w Europie i USA. Gdy to wyszło na jaw, wybuchła w Polsce gigantyczna afera, a sprawy sądowe wytoczone kierownictwu FOZZ za defraudację środków publicznych toczyły się potem przez kilkanaście lat. Do końca 2014 r. Fundusz wciąż funkcjonował jako instytucja „w likwidacji”, której utrzymanie kosztowało ok. 1 mln zł rocznie.

Trudne negocjacje z wierzycielami

Przełom lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych przyniósł upadek reżimu komunistycznego w Polsce. Polityczna i gospodarcza transformacja spowodowała przełom w negocjacjach w sprawie częściowego umorzenia zobowiązań i ustalenia harmonogramu przyszłych spłat. Nie była to błaha sprawa, bo w 1990 r. zagraniczne zobowiązania naszego kraju sięgały łącznie już ok. 48,5 mld dol. Państwa, które pożyczyły nam pieniądze, były skupione w Klubie Paryskim, a ok. 500 banków komercyjnych stanowiło Klub Londyński. Chociaż na Zachodzie miano świadomość konieczności wsparcia polskich reform u progu demokracji i Klub Paryski był skłonny do ustępstw, to prywatni wierzyciele patrzyli przede wszystkim na interes ekonomiczny.

W rozmowach z Klubem Paryskim stanęło koniec końców na tym, że darowano nam około połowy długów. Resztę – głównie Francji (4,9 mld dol), Brazylii (3,7 mld dol), Austrii (3,5 mld dol) i Niemcom (3,4 mld dol) mieliśmy zacząć regularnie spłacać w latach 1997–2004 – oznaczało to 8 lat spłat po 6-letniej karencji. W okresie karencji spłatę odsetek ograniczono do 20 proc., a zwrot rat kapitału zawieszono. Inaczej miała się sprawa z Klubem Londyńskim, tu rozmowy ciągnęły się do 1994 r., kiedy to ostatecznie podpisaliśmy porozumienie o konwersji starego długu. Opiewał on wtedy na ponad 14 mld dol. Część długu wykupiliśmy od razu za gotówkę, resztę o wartości 7,98 mld dol., zamieniono nam na tzw. obligacje Brady’ego – instrumenty finansowe o terminie wykupu do 30 lat. Były one zarejestrowane na giełdzie w Luksemburgu. W kwietniu i październiku każdego roku musieliśmy wykupić ich część i natychmiast umorzyć. Funkcje agenta skupującego polski dług na zlecenie Ministerstwa Finansów przez lata pełnił bank Pekao SA. Zdecydowana większość długu wobec zagranicznych banków została wykupiona przed terminem, co zmniejszyło nasze wydatki na ich obsługę. Pierwszy wykup został przeprowadzony w 1995 r., ostatni przedterminowy wykup o wartości 297 mln dol. miał miejsce 27 października 2012 r. Spłacanie starych długów przebiegało pomyślnie dzięki prężnie rozwijającej się gospodarce i rosnącemu eksportowi.

Pod koniec 1988 r. uchwalona została ustawa o działalności gospodarczej, wprowadzająca rewolucyjną w czasach realnego socjalizmu zasadę wolności gospodarczej i równości podmiotów gospodarczych. Pojawił się sektor prywatny, który zrównano z sektorem państwowym. Zmiany przypieczętowały wolnorynkowe reformy rządu Tadeusza Mazowieckiego. Rosły też rezerwy dewizowe kraju (prawo dewizowe nakazywało instytucjom finansowym i eksporterom odsprzedać waluty zagraniczne bankowi centralnemu), dzięki czemu spłaty nie stały się istotnym problemem. Co więcej przed czasem udało nam się spłacić także wierzytelności wobec rządów – w 2001 r. oddaliśmy 3,7 mld dol Brazylii, w 2005 r. – 5,8 mld dol Wielkiej Brytanii, Szwajcarii, USA, Szwecji, Kanadzie i kilku innym państwom, a w 2008 r. – długi wartości 4,9 mld dol. Francji. Jedynym krajem, który się na to nie zgodził, to była Japonia – w tym wypadku ostateczna spłata nastąpiła w 2014 r. Zadłużenie wobec ZSRR i innych krajów RWPG zostało umorzone do 1996 na zasadzie opcji zerowej, tj. kompensacji wzajemnych zobowiązań. Było to możliwe dzięki olbrzymiej nadwyżce z 1990 r. w handlu rozliczanym w rublach transferowych.

Zadłużenie chorobą całego świata

Mimo że ambicje Gierka pchnęły nas pod koniec ubiegłego wieku w spiralę zadłużenia, nie byliśmy jedynymi, którzy nie zdołali udźwignąć ciężaru własnych długów. W latach osiemdziesiątych niemożność terminowej spłaty niektórych zobowiązań ogłosił Meksyk, po nim zaś Argentyna, Brazylia, Bułgaria, Dominikana, Ekwador, Jordania, Nigeria, Peru, Filipiny, w końcu Rosja, Wenezuela i Wietnam. W większości przypadków problemy te wynikały ze wzrostu stóp procentowych na światowych rynkach przy jednoczesnym drastycznym spadku cen surowców.

Amerykański sekretarz skarbu Nicholas F. Brady i jego sposób na ratowanie zadłużonych krajów okazał się więc deską ratunku dla niejednego rządu. Dłużnik odzyskiwał zdolność do spłaty zobowiązań i odzyskiwał zdolność kredytową, a wierzyciele otrzymywali przynajmniej część swoich pieniędzy. Zazwyczaj bowiem umarzano od 30 do 50 proc. długu, a resztę zamieniano na narodowe obligacje. W 2011 r. zastanawiano się nad zaaplikowaniem tej metody w przypadku Grecji. Okazało się jednak, że na takie rozwiązanie zadłużenie jest tam zbyt wysokie – skonsolidowany dług general govenment Grecji według Eurostatu 31 grudnia 2017 wyniósł 317 mld dol, czyli prawie dwukrotności ich PKB. Od roku 2010 Grecja unika niewypłacalności tylko dzięki zagranicznemu wsparciu finansowemu – do sierpnia 2018 r. korzystała z trzeciego już międzynarodowego programu pomocowego opiewającego na 86 mld euro.

Najbardziej zadłużonym krajem świata pozostaje Japonia. Tyle tylko, że specyfiką Kraju Kwitnącej Wiśni jest to, że tylko 8 proc. długu znajduje się w rękach nierezydentów, co jest dla rządu bardziej komfortową sytuacją niż np. w Polsce, gdzie ok. 1/3 długu publicznego jest w posiadaniu inwestorów zagranicznych. W przypadku dużych skoków w górę kursów obcych walut zadłużenie w przeliczeniu na złotówki może drastycznie wzrosnąć. Z kolei największa część światowego zadłużenia prywatnego – bo aż 29,8 proc. (stan na koniec września 2018 r.) – przypada na Chiny. Jest to spowodowane faktem, że w latach 2008–2009 zastosowano tam program stymulacyjny w wysokości 4 bln juanów (586 mld dol.) – tylko na rozwój infrastruktury publicznej przeznaczono 1,5 bln juanów. W efekcie dług publiczny Chin wzrósł z 29 proc. PKB w roku 2006 do 34 proc. PKB w roku 2010 i 46 proc. w roku 2017. To jednak wciąż niskie zadłużenie – w porównaniu z długiem publicznym w krajach wysoko rozwiniętych.

W USA zadłużenie sektora finansów publicznych w roku 2017 przekroczyło 105 proc. PKB. We Włoszech sięgnęło  131,4 proc. PKB, a w Belgii 103,1 proc. PKB. Na tym tle Polska gospodarka nie jest mocno zadłużona – na koniec 2017 r. dług sięgał 50,6 proc. PKB. Jeśli jednak dołożymy do tego zobowiązania państwa z tytułu obiecanych emerytur wynoszące 4,96 bln zł, to zadłużenie skoczy do 276 proc. PKB. GUS wyliczył bowiem niedawno, że łączna wartość nabytych uprawnień emerytalno-rentowych wyniosła w Polsce na początku 2015 r. 4 580 080,8 mln zł (255 proc. w relacji do PKB), a na koniec 2015 r. było to już 4 959 144 mln zł (276 proc. w relacji do PKB). Dziś jest to już znacznie więcej. Jak spłacimy zaciągnięte w ostatnich latach zobowiązania? Dużo zależy od tempa rozwoju polskiej gospodarki – jeśli utrzyma się ono powyżej 5 proc. Jedno jest pewne, na umorzenie długów raczej nie mamy co liczyć.

 

Źródło: niezalezna.pl

#historia pieniądza ##nbp