Dopłaty versus korupcja
Referendum, jakie nam zafundował odchodzący prezydent, oprócz pytania o zmianę ordynacji wyborczej zawiera także inne ustrojowe pytanie – o finansowanie partii politycznych.
Zdanie: „Czy jest Pan/Pani za utrzymaniem dotychczasowego finansowania partii politycznych z budżetu państwa? ” należy do gatunku pytań, mających jeszcze większy ciężar populizmu niż pierwsze pytanie referendalne. Populizm i zwodniczość tego pytania polegają na tym, że odpowiedź praktycznie sama ciśnie się na usta – nie! Niech finansują się same. Skoro w budżecie brakuje na zaspokojenie podstawowych potrzeb społecznych, to dlaczego mamy utrzymywać z naszych podatków całą kastę polityków (darmozjadów – dodają niektórzy) i ich struktury.
Niestety, kwestia ta jest znacznie bardziej skomplikowana.
Partie ewoluowały organizacyjnie – przechodząc od etapu ugrupowań typu klubowego, przez partie o charakterze masowym, do ich współczesnego modelu. W ślad za tym ewoluował również sposób ich finansowania. Początkowo największe znaczenie miały donacje pojedynczych członków czy zwolenników danego ugrupowania, a na etapie partii masowych – składki członkowskie i działalność gospodarcza. Dzisiaj najczęściej spotykany jest model finansowania działalności partii politycznych ze środków zewnętrznych – w tym publicznych.
W badaniach przeprowadzonych w 2008 r. przez CBOS jednak zaledwie 10 proc. obywateli opowiedziało się za utrzymywaniem partii politycznych ze środków budżetowych, ponad 80 proc. zaś sprzeciwiało się temu (9 proc. nie miało zdania).
Cała Europa finansuje
Tymczasem taki właśnie model finansowania partii politycznych przeważa w Europie. Obowiązuje on we wszystkich krajach UE (poza Maltą). Oczywiście udział środków publicznych w dochodach partii i ich struktura są różnie kształtowane. Różne są też źródła tych środków publicznych, mogą one zarówno pochodzić z bezpośrednich subwencji i dotacji budżetowych, jak i być pozyskiwane w formie ulg podatkowych (np. VAT od wydawnictw partyjnych) czy dotacji ukrytych np. w formie bezpłatnego czasu antenowego w mediach publicznych. Wbrew rozpowszechnionej opinii system publicznego wsparcia dla partii politycznych istnieje również w Wielkiej Brytanii, a nawet na kontynencie amerykańskim, np. w Kanadzie.
Powszechność stosowania tego modelu nie oznacza oczywiście, że jest to model doskonały. Niemniej każe się zastanowić nad tym, dlaczego właśnie taki model jest dominujący. Przecież nie dlatego, że politycy na całym świecie w tajemniczy sposób zaczarowali czy omamili swoich wyborców, by ci zgodzili się na finansowanie partii politycznych ze środków publicznych.
Przy całym bogactwie rozwiązań dotyczących budżetowego finansowania działalności ugrupowań politycznych jedną kwestię należy podkreślić – wszędzie budżetowe wsparcie uzależnione jest od poparcia dla danego ugrupowania w wyborach parlamentarnych (czasami również w samorządowych). Podobny mechanizm funkcjonuje też w naszym kraju.
Niezależność od grup nacisku
Co zatem spowodowało wprowadzenie takich rozwiązań? Dlaczego państwa odeszły od zgody na finansowanie działalności partii politycznych ze źródeł prywatnych, inaczej nazywanych źródłami wewnętrznymi? Jakie fakty przemawiają za przyjęciem finansowania ze źródeł publicznych, jakie zjawiska na to wpłynęły?
Rozwój znaczenia partii politycznych w XIX i XX w., związany z upowszechnieniem prawa wyborczego, wymusił postawienie pytania o autonomię tych struktur, w tym finansową. Pojawił się problem niezależności tych podmiotów życia politycznego od zewnętrznych grup nacisku. Zwłaszcza takich, które swoje istnienie próbują ukryć, zachowując jednocześnie kontrolę nad kształtem tworzonego prawa obsadą stanowisk związanych z władzą lub znaczący wpływ na nie.
Z drugiej strony upowszechnienie prawa wyborczego wyraźnie podniosło koszty prowadzenia kampanii. To zaś, przy odwrocie od modelu partii masowych, zmusiło polityków do poszukiwania zewnętrznych źródeł finansowania. By móc prawidłowo realizować funkcje wyborcze, partie były zmuszone do gromadzenia coraz większych środków.
Jakie zatem są korzyści z budżetowego finansowania partii i jakie negatywne skutki może spowodować wycofanie się z tego rozwiązania?
Nie tylko z budżetu
Po pierwsze należałoby (aby nie doprowadzić do bankructwa – tak dosłownie, jak i w przenośni – systemu partyjnego) wprowadzić alternatywne źródła finansowania partii. Zaliczyć do nich trzeba składki członkowskie (niewystarczające do finansowania działalności politycznej), dochody z działalności gospodarczej prowadzonej przez partie polityczne i podmioty od nich zależne (oczywiste źródło korupcji politycznej), wreszcie pozyskiwanie środków od indywidualnych sponsorów (a nawet od osób prawnych) – nie trzeba nikomu chyba przypominać, jaką skalę korupcji (nie tylko politycznej) wywołało to w czasie, kiedy takie pozyskiwanie środków na działalność było w naszym kraju dopuszczalne. Czy trzeba przypominać, że uchwalenie ustawy w interesującym sponsorów kształcie kosztowało 10 mln dol.? Czy taki ma być cel inicjatorów pomysłu rezygnacji z dotacji budżetowych?
Oczywiste jest również to, jak pogorszyłyby się warunki konkurencji gospodarczej, gdyby do rywalizacji na rynku (choćby zamówień publicznych) stanęły obok „zwykłych” podmiotów gospodarczych, te powiązane w taki czy inny sposób z partiami politycznymi.
Ograniczenie liczby partii
Jednak finansowanie z budżetu nie może zostać ograniczone tylko do zadań związanych z ograniczaniem zjawisk korupcyjnych (których i bez tego w Polsce nie brakuje). Taki system automatycznie ogranicza nadmierne i nieuzasadnione rozdrobnienie systemu partyjnego. Nawet z czysto finansowego punktu widzenia nie opłaca się tworzyć nowego ugrupowania np. tylko po to, by zaspokoić nadmierne ambicje poszczególnych liderów (czy też działaczy do tego miana aspirujących). Subwencje budżetowe to również narzędzie wspierające młode i niezbyt liczne partie polityczne, umożliwiają bowiem funkcjonowanie podmiotów, które nie dysponują ani odpowiednim majątkiem partyjnym, ani bazą członkowską. Innym aspektem równościowego charakteru dotacji jest to, że w rywalizacji pomiędzy partiami wspierającymi interesy wielkiego biznesu i tymi, których działania stoją z tymi interesami w sprzeczności, zakaz indywidualnych dotacji (wskutek stosowania wsparcia budżetowego) pozbawia te pierwsze naturalnej przewagi w postaci bardzo bogatego zaplecza sponsorów.
Kontrola społeczna
Jeszcze innym aspektem stosowania finansowania budżetowego jest możliwość kontroli (społecznej i instytucjonalnej) nad partyjnymi finansami. Nie oznacza to, że nie występują nieprawidłowości – jednak istnieje możliwość ich wyłapania. Problemem jest oczywiście jakość sprawowania tej kontroli. Wydaje się, że szczególną rolę powinny tu odgrywać tzw. organizacje strażnicze.
Problemem jest zatem szczelność systemu i jakość sprawowanej kontroli. W Polsce zachodzi proces skutecznego uszczelniania finansowania partii. Każda kolejna nowelizacja prawa dotyczącego partii politycznych wprowadza skuteczniejsze mechanizmy, ograniczające ich nielegalne dochody. Jednocześnie podejmowane są starania, ograniczające zarówno nadmierne rozwarstwienie subwencji budżetowych pomiędzy partiami, jak i ich nieuzasadnioną wysokość.
Jednak finansowanie budżetowe niesie ze sobą również skutki negatywne. Zaliczyć do nich należy skostnienie i biurokratyzację samego aparatu partyjnego, jak również podnoszenie kosztów kampanii wyborczych oraz ograniczenie działań programowych, nakierowanie się na zdobywanie głosów za wszelką cenę – bo każdy głos to konkretny przychód na konto partii. Tym samym pojawia się miałkość programowa partii.
W warunkach polskich problemem jest również określony ustawowo, niski udział w subwencji funduszu eksperckiego, co ułatwia wydawanie publicznych środków na kampanie wyborcze (a w zasadzie na reklamę) zamiast budowania zaplecza eksperckiego i prowadzenia prac programowych.
Finansowanie działalności partii politycznych z budżetu państwa stanowi warunek konieczny do zwalczania patologicznych zjawisk, ale nie jest to jednak warunek wystarczający.
