UE pękająca na trzy obozy (cz. 1)

Przedmiotem niniejszych rozważań nie jest przy tym sanitarno-medyczna reakcja UE na pandemię, ale jej aktywność w dziedzinie zwalczania jej skutków gospodarczych.

Sytuacja wyjściowa

Pandemia COVID-19 jest trzecim kryzysem (po zadłużeniowym w strefie euro i imigracyjnym), który od 2008 r. uderzył w UE, stanowiąc wyzwanie dla jej stabilności. Unia została nim zaskoczona i nie ostrzegła na czas państw członkowskich. Na etapie wstępnym każde z nich reagowało więc samodzielnie. Tempo i sposób reakcji były zróżnicowane i dały różne rezultaty. Na pierwszy rzut oka można by sądzić, że rządy, które zamroziły gospodarkę szybciej, głębiej i na dłużej, uratowały swoich obywateli przed epidemią, ale pogłębiły jej skutki ekonomiczne. Badania Luisa Huetego, wykładowcy w czołowej w światowych rankingach IESE Business School, wykazały jednak, że to nieprawda. Sytuacja zdrowotna i gospodarcza poszczególnych krajów nie jest bowiem grą o sumie zerowej, gdzie mniejsza wartość pierwszej oznacza większą drugiej i odwrotnie. Płynie stąd ważny dla dalszych rozważań wniosek, że liczba zarażonych i zmarłych nie może być „jednostką pomiaru” skali strat gospodarczych wynikłych z pandemii.
Sytuacja wyjściowa UE, będąca podstawą opracowywania planów jej reakcji finansowej na zaistniałe wyzwanie, była określona przez trzy zasadnicze okoliczności: toczącą się debatę na temat Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) UE na lata 2021–2027, skalę zadłużenia państw Południa (dług Włoch wynosił w czwartym kwartale 2019 r. – tzn. przed wybuchem epidemii – 134,8 proc. PKB, Francji 98,4 proc. PKB, a Hiszpanii 95,5 proc. PKB) i doświadczenia kryzysu imigracyjnego. 

Pierwsza z wyżej wymienionych okoliczności wyjściowych charakteryzowała się dążeniem tzw. klubu skąpców (Austria, Dania, Finlandia, Holandia, RFN, Szwecja) do głębokich redukcji budżetu unijnego, a w jego ramach do cięć transferów pieniędzy do państw biedniejszych. Postulat ten wynikał z presji wyborczej elektoratów, które były inspirowane do tego retoryką partii antysystemowych (Alternatywy dla Niemiec, Prawdziwych Finów, holenderskiej Partii Wolności itd.), opisujących UE jako „unię transferową”, która „ciężko zarobione pieniądze pracowitych Niemców” (Finów, Holendrów itd.) wydaje na leniwych południowców lub zacofanych, niewdzięcznych i niesolidarnych „biedaków ze Wschodu”. Stereotyp ten, wytworzony w latach 2008–2012 w odniesieniu do kryzysu zadłużeniowego południa strefy euro i Irlandii, rodząc napięcie między Południem (stosownie do punktu widzenia „eksploatowanym i pogardzanym” lub „leniwym i przejadającym dotacje”) a Północą (odpowiednio – „arogancką i dążącą do dominacji” lub „traktowaną jak bankomat”), został wzmocniony w okresie kryzysu migracyjnego, który podobnie jak ten pierwszy najmocniej dotknął południe UE. 

Marginalizacja tradycyjnych partii francuskiej sceny politycznej w 2017 r. i włoskiej rok później oraz wybory do Parlamentu Europejskiego z 2019 r. przekonały partie establishmentowe, że lekceważenie presji antysystemowców może prowadzić do dalszej erozji popularności tych pierwszych. Postulat ograniczenia transferów finansowych w łonie UE ma więc silne fundamenty polityczne i każdy rząd na Północy, ubiegający się o odnowienie mandatu wyborczego, musi go brać pod uwagę, jakakolwiek byłaby kalkulacja ekonomicznej sensowności czy nonsensowności takiego kroku.

Pierwsze reakcje UE i ich skutki polityczne

Pierwsze tygodnie pandemii w UE przyniosły nieskoordynowane zamykanie granic, a we Francji i w Niemczech rekwizycje sprzętu i materiałów medycznych niezbędnych do walki z pandemią i zakaz ich wywozu za granicę (Francja zatrzymała transport przeznaczony dla Włoch, a Niemcy dla Austrii). Ten ostatni krok został szybko cofnięty, ale poczynione w ten sposób szkody w relacjach między państwami członkowskimi UE obniżyły wzajemne zaufanie. Jednolity rynek UE w dniach 4–15 marca został bowiem w wymiarze medycznym de facto zawieszony na mocy decyzji Paryża i Berlina. Wspomniane kroki wywołały, szczególnie we Włoszech, wrażenie odcięcia i porzucenia przez inne państwa członkowskie UE. Italia, która doświadczała częstego i zdaniem Włochów pochopnego zamykania granic przez sąsiadów już w okresie kryzysu imigracyjnego, a której ważną gałąź gospodarki stanowi turystyka, odczuła to szczególnie boleśnie.

Z początkiem kwietnia UE podjęła kilka kluczowych działań w zakresie reakcji na gospodarcze skutki pandemii. Stworzyła programy CRII (Coronavirus Response Investment Initiative) i CRII+ (Coronavirus Response Investment Initiative Plus), w zasadzie zawiesiła unijny zakaz udzielania pomocy publicznej i wszczęła dyskusję na temat sposobu kredytowania z budżetu unijnego programów odbudowy gospodarek po zniszczeniach wywołanych przez COVID-19. Każdy z tych kroków okazał się jednak źródłem kolejnych napięć między państwami członkowskimi.
9 kwietnia utworzono wspomniane programy SURE i PCS oraz program wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw. Cel Polski – dostępność funduszy dla wszystkich państw UE, a nie tylko dla eurogrupy – został przy tym osiągnięty przez otwarcie Instrumentu Wsparcia Bilansu Płatniczego dla państw spoza Eurolandu, które nie mogły korzystać z PCS.

Linie podziału: Północ, Południe, Wschód

Fundusze, na których oparto programy CRII i CRII+, nie są nowymi pieniędzmi z budżetu UE, lecz przekierowanymi środkami z funduszy spójnościowych, już rozdzielonych między państwa członkowskie. Logika ich dystrybucji jest logiką polityki spójności, a nie reakcji na epidemię koronawirusa. To zaś wywołuje napięcia polityczne. Klub skąpców osiągnął swój cel, którym było uniknięcie wyasygnowania nowych kwot na oba programy, a jednocześnie zasiał ziarno rywalizacji o fundusze unijne między „niesłusznie obdarowanym” Wschodem a „pokrzywdzonym” Południem. W ramach programu CRII największe środki w liczbach bezwzględnych otrzymały bowiem Polska, Węgry i Rumunia, a w procencie PKB Węgry, Litwa i ex aequo Łotwa oraz Słowacja, a nie – odnotowujące największą liczbę zarażeń i ofiar śmiertelnych – Włochy, Hiszpania i Francja. 

Obiektywnie wytworzona sytuacja przyciągała Rzym i Madryt do klubu skąpców w tym zakresie, w jakim jego celem pozostaje ograniczenie transferów środków unijnych do państw członkowskich UE z Europy Środkowej. Ani Włochy, ani Hiszpania nie są jednak zainteresowane cięciami budżetów polityki spójności, Francja z uwagi na silne lobby farmerów nie może się zgodzić na redukcję budżetu Wspólnej Polityki Rolnej. W ramach tych dwóch polityk dochodzi zaś do największego transferu środków finansowych UE na Wschód. Emocje nie są dobrą podstawą kalkulacji ekonomicznych, ale są naturalnym polem gry wyborczej. Jak wspomniano, liczba ofiar koronawirusa nie jest jednostką pomiaru strat gospodarczych wynikłych z pandemii. Kwestię tę można jednak objaśnić na seminarium akademickim. W przyciąganiu elektoratu tak Północy, jak i Południa do poparcia pomysłu redukcji „nadmiernych” transferów funduszy na Wschód, hasło „niesprawiedliwego” podziału środków na walkę ze skutkami COVID-19 jest zaś bardzo użyteczne. Spór wokół CRII to jednak jedynie wierzchołek góry lodowej.