O projekcie ustawy o dokumentach publicznych uwag kilka

Unsplash

Mieczysław Goc

Kontakt z autorem

Środowisko naukowe i eksperckie od dawna dostrzega problem niedostatecznego zaangażowania się struktur państwowych w problematykę wiarygodności dokumentów publicznych i wzmacniania ich roli w systemie bezpieczeństwa państwa i obywateli.

Dokumenty stanowią zarówno przedmiot, jak i narzędzie wielu przestępstw, zwłaszcza gospodarczych. Przestępczość przeciwko dokumentom zagraża w istotny sposób porządkowi prawnemu, narusza interesy i bezpieczeństwo państwa oraz jego obywateli. Z tych między innymi powodów w obecnie obowiązującym kodeksie karnym przedmiotem ochrony prawnokarnej (dobrem chronionym) jest wiarygodność dokumentów (rozdział XXXIV k.k.) zatytułowano Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów. Ma to podkreślać rolę dokumentów w obrocie prawnym, gdzie pewność i zaufanie do dokumentów stwierdzających istnienie prawa, stosunku prawnego lub innej okoliczności mającej znaczenie prawne ma decydujące znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Rozmiar przestępstw związanych z różnymi formami fałszerstw dokumentów jest nadal wysoki, o czym pisano m.in. w poprzednim numerze CiD. Potwierdzają to również dane takich instytucji jak Policja czy Związek Banków Polskich (ZBP). Ze statystyk tych wynika, że średnio rocznie dokonywanych jest prawie 70 tys. przestępstw przeciwko dokumentom (przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów oraz przestępstwa związane z fałszowaniem znaków pieniężnych i papierów wartościowych – rozdz. XXXIV i XXXVII k.k.). Dane te jednak obrazują tylko niewielką część tego rodzaju przestępstw. Ich faktyczna liczba jest wielokrotnie wyższa. Szacuje się, że tzw. ciemna liczba w tym obszarze czynów zabronionych mieści się w granicach 1,25–1,5 mln przypadków. Skalę zjawiska obrazuje też wielkość bazy dokumentów zastrzeżonych prowadzonej przez ZBP (prawie 1,7 dokumentów na koniec 2016 roku) oraz liczba i wartość udaremnionych prób wyłudzeń kredytów, która w latach 2008–2016 wynosiła prawie 70 tys. nieskutecznych prób wyłudzeń na kwotę ponad 3600 mln zł. Rekordowa wysokość kredytu, który próbowano wyłudzić opiewała na kwotę 25 mln zł. Niestety, banki nie podają danych dotyczących skutecznych wyłudzeń kredytów. Są to tylko niektóre przykłady zagrożeń związanych z dokumentami.

Środowisko naukowe i eksperckie od dawna dostrzega problem niedostatecznego zaangażowania się struktur państwowych w problematykę bezpieczeństwa dokumentów, zwracając uwagę m.in. na takie fundamentalne kwestie dotyczące tej sfery działań publicznych, jak:

- brak ustawy kompleksowo regulującej ten przedmiot działalności publicznej, począwszy od ustalenia hierarchii dokumentów ważnych dla interesów państwa, poprzez określenie technik i sposobów ich zabezpieczenia, zasad i trybu emisji, wytwarzania, dystrybucji, przechowywania, kontroli autentyczności i wiarygodności, na edukacji społecznej kończąc;

- brak centrum decyzyjno-monitorująco-koordynującego zajmującego się tą problematyką (np. we Francji jest to podległa MSW Krajowa Agencja Dokumentów Zabezpieczonych);

- brak regulacji prawnych nadających Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych status drukarni narodowej odpowiedzialnej za produkcję banknotów oraz najważniejszych dokumentów publicznych, podobnie jak to jest rozwiązane w wielu innych państwach (np. we Francji, w Hiszpanii, Portugalii czy Austrii);

- stosunkowo niski poziom zabezpieczeń przed fałszerstwem i brak zunifikowanych wzorców wielu jeszcze dokumentów urzędowych, w tym także dokumentów niezabezpieczonych;

- brak krajowych instytucji odpowiedzialnych za certyfikację Common Criteria dokumentów elektronicznych, takich jak np. paszport biometryczny, czego konsekwencją jest konieczność korzystania m.in. z laboratoriów francuskich i niemieckich (w Niemczech instytucją certyfikującą w zakresie Common Criteria jest Federalny Urząd Bezpieczeństwa Informatycznego – Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik). Z punktu widzenia interesów i bezpieczeństwa państwa polskiego nie jest to rozwiązanie optymalne;

- brak merytorycznie przygotowanych pracowników administracji państwowej i samorządowej wyposażonych w wiedzę o dokumentach nieautentycznych oraz procedurach i technikach kontroli;

- niedostateczny poziom edukacji społecznej w zakresie problematyki zabezpieczeń dokumentów i ochrony przed fałszerstwami.

Sprawy te były przedmiotem wielu inicjatyw zgłaszanych m.in. przez Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne, a także obrad podczas konferencji, sympozjów i seminariów poświęconych problematyce bezpieczeństwa dokumentów, w których uczestniczyli przedstawiciele ośrodków naukowych i akademickich, eksperci i reprezentanci Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego, Policji, Straży Granicznej, ABW, NBP, PWPW oraz wielu innychiii. Wszyscy byli zgodni co do wagi problemu i konieczności rozwiązań o charakterze systemowym. Jest sprawą oczywistą, że kwestie te powinny zostać uregulowane w nowoczesnym, odpowiadającym aktualnym wymogom bezpieczeństwa i postępu technicznego akcie prawnym rangi ustawowej. Z satysfakcją i nadzieją na pomyślne sfinalizowanie tych zagadnień środowisko naukowe i eksperckie reprezentowane m.in. przez Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne przyjęło projekt ustawy o dokumentach publicznych, która niewątpliwie stanowi kluczowy element całego systemu.

Projekt ustawy opatrzony datą 24 listopada 2016 r. przesłano do konsultacji, zarówno społecznych, jak i międzyresortowych. Do projektu ustawy dołączono projekt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu, minimalnych zabezpieczeń oraz sposobu przechowywania i postępowania z unieważnionymi dokumentami publicznymi, co należy zaliczyć na plus dla twórców tych dokumentów, gdyż w ten sposób został zaprezentowany do oceny kompletny zestaw aktów normatywnych regulujących całościowo omawianą problematykę, podczas gdy w przypadku wielu innych ustaw pozostawało często w sferze życzeń. Przedmiotem konsultacji były zatem dwa projekty aktów normatywnych: ustawa o dokumentach publicznych i rozporządzenie do tej ustawy, które jako akt niższego rzędu reguluje wybrane szczegółowe kwestie, w tym zwłaszcza katalog minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwami dokumentów sklasyfikowany w trzech kategoriach (poziom A, B i C) oraz wykaz dokumentów zakwalifikowanych do kategorii drugiej i trzeciej.

Owe wykazy dokumentów i ich kategorie wzbudziły bodaj najwięcej uwag i kontrowersji w opiniach na temat konsultowanych aktów prawnych. Uwagi dotyczące tej kwestii zawarto m.in. w piśmie skierowanym do MSWiA przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Wskazano w nim na brak w projektowanych przepisach legitymacji służbowych sędziów, prokuratorów, komorników, funkcjonariuszy Służby Więziennej, a także dokumentów sądowych (wyroki, nakazy zapłaty, tytuły wykonawcze itp.). Tego rodzaju uwagi z punktu widzenia potrzeb służb specjalnych przedstawiło również Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, zaznaczając m.in. brak w katalogu dokumentów zabezpieczonych poświadczeń bezpieczeństwa. Z kolei Państwowa Komisja Wyborcza zasygnalizowała nieuwzględnienie w projektowanej ustawie (art. 14) kart do głosowania w referendum ogólnokrajowym oraz pominięcie znaków holograficznych na zaświadczeniach o prawie do glosowania w takim referendum.

W podobnym duchu w ramach konsultacji społecznych wypowiedział się dr Kamil Czaplicki z Katedry Prawa Informatycznego Wydziału Prawa i Administracji UKSW, pisząc o błędnym z założenia rozwiązaniu zawężającym kategorie emitentów dokumentów publicznych do organów administracji publicznej, co wyłącza możliwość zastosowania terminu „dokumenty publiczne” do dokumentów wydawanych przez sądy, w tym tak ważnych dla bezpieczeństwa i wiarygodności obrotu prawnego dokumentów jak wyroki sądowe i akty notarialne. Na ten mankament projektowanych przepisów wskazuje także opinia Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych. Również w uwagach Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego zawartych w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r.v pojawił się postulat uwzględnienia w katalogu dokumentów wymagających określonego poziomu zabezpieczeń antyfałszerskich tak ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli dokumentów jak:

- odpisy aktów notarialnych, wyroków sądowych, zaświadczeń o niekaralności, tytułów wykonawczych i egzekucyjnych, które w coraz szerszym stopniu stają się przedmiotem działań fałszerskich, a ich zabezpieczenie jest praktycznie zerowe;

- legitymacje prokuratorskie, których również zabrakło w katalogu dokumentów zabezpieczonych, a które są co najmniej tak ważnym dokumentem jak legitymacje policyjne czy innych służb;

- legitymacje notariuszy, komorników oraz urzędników administracji publicznej różnego szczebla;

- dyplomy wyższych uczelni, które powinny gwarantować wysoki poziom zabezpieczeń ze względu na wagę tego rodzaju dokumentów.

Rozszerzenie wykazu dokumentów zabezpieczonych, w tym zwłaszcza o dokumenty sądowe, było także jednym z głównych postulatów zgłaszanych przez środowisko prawnicze, również przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, podczas debaty zorganizowanej 10 lutego 2017 r. w Centrum Prasowym PAP pod hasłem „Oszust to ma klawe życie, czyli dokumenty publiczne poza kontrolą.

Z innych kwestii wskazanych we wspomnianej opinii Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznej warto wymienić jeszcze następujące uwagi i propozycje uzupełnienia opiniowanego projektu zgłoszone przez przedstawicieli nauki i praktyki eksperckiej zrzeszonych w tym stowarzyszeniu:

Konieczność modyfikacji projektowanych przepisów w zakresie dostępu do specimenów dokumentów zabezpieczonych przez pozarządowe instytucje eksperckie i szkoleniowe. Projekt ustawy zawiera przepisy dotyczące edukacji i poziomu podnoszenia wiedzy o możliwościach i sposobach rozpoznawania fałszywych dokumentów publicznych (art. 4 ust. 2 pkt 7) oraz obowiązku kontroli autentyczności dokumentów przez funkcjonariuszy publicznych (art. 27). Są to zapisy jak najbardziej słuszne, odpowiadające wielokrotnie zgłaszanym postulatom przez środowisko eksperckie. Ich wdrożenie będzie jednak wymagało szerokiej akcji szkoleniowej prowadzonej nie tylko przez służby, ale również przez wiele innych instytucji publicznych i niepublicznych. Do tego celu niezbędne są wzorce dokumentów – materialne, a nie tylko w postaci elektronicznej. Projekt w tym względzie nakłada jednak daleko idące ograniczenia. Art. 24 ust. 4 wyklucza możliwość otrzymania wzorca dokumentu przez jednostki spoza Policji, Straży Granicznej, ABW i CBA, a dostęp do danych w rejestrze dokumentów publicznych jest również bardzo ograniczony (obejmuje tylko pierwszy i drugi stopień weryfikacji – art. 31). Wydaje się, że powinna zostać stworzona reglamentowana możliwość uzyskania takich wzorców do celów szkoleniowych i eksperckich przez inne instytucje, w tym także pozarządowe zajmujących się profesjonalnie szkoleniami z zakresu rozpoznawania autentyczności dokumentów publicznych.

Podobnie wygląda sprawa z wykonywaniem ekspertyz przez biegłych. Art. 16 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 4 oraz art. 31 (zakaz otrzymania wzorców materialnych i elektronicznych dotyczących trzeciego poziomu weryfikacji) praktycznie wyłącza ekspertów spoza laboratoriów rządowych (służb) z grona podmiotów uprawnionych do wykonywania ekspertyz i wydawania opinii z zakresu oceny autentyczności dokumentów. Jest to rozwiązanie niekorzystne i nieracjonalne z punktu widzenia potrzeb wymiaru sprawiedliwości, budzi też wątpliwości natury procesowej. Przykładowo Instytut Kryminalistyki Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego dysponuje kadrą ekspercką o najwyższych kwalifikacjach (byli eksperci CLKP, SG, profesorowie i pracownicy naukowi wyższych uczelni) oraz jedną z najlepiej wyposażonych w kraju pracowni badań dokumentów. Ograniczenie możliwości eksperckich tego rodzaju instytucji (w obecnym brzmieniu projektu dotyczy to także Instytutu Ekspertyz Sądowych im. J. Sehna oraz uniwersyteckich Katedr Kryminalistyki) nie wydaje się słuszne. Projektowane przepisy powinny co najmniej umożliwiać ministrowi spraw wewnętrznych i administracji wydawanie indywidualnych decyzji w tym zakresie.

W art. 2 pkt 7 należałoby doprecyzować definicję repliki dokumentu publicznego w taki sposób, aby przykładowo wykonanie barwnego skanu dokumentu w skali 1:1 przez biegłego do potrzeb opinii kryminalistycznej bądź pracownika banku, notariusza itp., nie wyczerpywało znamion czynu grożącego odpowiedzialnością karną z art. 34 ustawy. Doprecyzowanie mogłoby polegać na wyłączeniu z definicji repliki dokumentu nie tylko jego kopii wykonanej na własny użytek, ale również wykonanej na użytek lub zlecenie innego uprawnionego podmiotu. Ponadto należałoby uściślić, czy dotyczy to dokumentów obowiązujących, czy również takich, które straciły ważność ze względu na zmianę wzoru, określony okres ważności itp.

Art. 5 ust. 1 przyznaje status Drukarni Narodowej, a zarazem monopolisty w produkcji dokumentów kategorii pierwszej Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych. Jest to rozwiązanie słuszne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa. Odpowiada ono wcześniejszym postulatom zgłaszanym m.in. przez środowisko eksperckie Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego. Wydaje się nawet, że katalog dokumentów, których produkcja powinna być powierzona Drukarni Narodowej jest zbyt wąski. Niektóre dokumenty kategorii drugiej, a nawet trzeciej, ważne ze względów bezpieczeństwa (jak chociażby te związane z zakupem, wydawaniem, posiadaniem i przechowywaniem broni czy też związane z transportem międzynarodowym) powinny zostać przesunięte do kategorii pierwszej. Jest to istotne zarówno ze względu na konieczność zachowania wysokich standardów zabezpieczeń takich dokumentów, jak i ich w pełni jednolitego wzorca, co w przypadku, gdy będą się zmieniali producenci danego dokumentu, może być utrudnione.

Art. 7 dotyczy wymagań w zakresie bezpieczeństwa produkcji dokumentów publicznych, dając w tym względzie delegację ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do wydania odpowiednego rozporządzenia. W ust. 6 i 7 tegoż przepisu określono uprawnienia kontrolującego i podmiotu kontrolowanego, któremu powierzono produkcję dokumentów zabezpieczonych – brakuje jednak sankcji, np. w postaci wycofania zlecenia w przypadku nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celowe byłoby zatem uzupełnienie przepisów ustawy w tym zakresie.

Projekt ustawy przewiduje utworzenie Komisji do spraw dokumentów publicznych, której organizację, kompetencje i zasady działania określono w rozdziale 3. Art. 18 nakłada obowiązek współpracy emitenta z komisją przy opracowywaniu wzoru dokumentu publicznego. Celowe wydaje się jednak rozszerzenie uprawnień komisji w tym zakresie. Komisja powinna również uzyskać uprawnienia do wydawania wiążących dyrektyw nakazujących zmianę lub wprowadzenie określonych zabezpieczeń dokumentów, jeżeli będzie to uzasadnione wynikami analizy stanu bezpieczeństwa danego rodzaju dokumentów.

Art. 18 ust. 2 określa różny czas na zgłoszenie przez emitenta do Komisji ds. dokumentów publicznych potrzeby nowego wzoru – 9 miesięcy przed planowanym wprowadzeniem nowego wzoru w przypadku dokumentów pierwszej kategorii oraz 12 miesięcy w przypadku pozostałych dokumentów. Nie wydaje się, aby takie zróżnicowanie czasowe było uzasadnione.

Art. 27 nakłada obowiązek kontroli autentyczności dokumentów tylko na funkcjonariuszy publicznych. Powstaje w związku z tym pytanie, czy nie należałoby tego obowiązku rozszerzyć na pracowników banków oraz innych instytucji uprawnionych do potwierdzania profilu zaufanego w myśl ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.)? Są to m.in.: ZUS, banki, operatorzy pocztowi (art. 20c ust. 2 ww. ustawy). Brak odpowiedniej weryfikacji dokumentów w momencie potwierdzania profilu zaufanego może spowodować daleko idące skutki natury prawnej, finansowej i innej (kradzież tożsamości, wyłudzenia kredytów, zakładanie fikcyjnych firm, wyłudzenia nienależnych świadczeń itp.).

Rozdział 6 ustawy w całości jest poświęcony Rejestrowi Dokumentów Publicznych, który ma być ustalony w formie elektronicznej. Opisano pliki, jakie ma zawierać, i kto może mieć dostęp do ich przeglądania, ale nie ma wzmianki o zapasowej (jednej lub kilku) kopii bezpieczeństwa rejestru na wypadek awarii bądź uszkodzenia głównego komputera przechowującego dane.

Należałoby też w katalogu zabezpieczeń dokumentów stwierdzających tożsamość (w tym zwłaszcza w dowodzie osobistym) zamieścić podpis posiadacza dokumentu jako element o charakterze biometrycznym. Pochopnie, bez racjonalnego uzasadnienia, w dowodzie osobistym emisji z 2015 r. zrezygnowano z tego elementu zabezpieczającego, który, obok zdjęcia, nawet dla niespecjalisty jest widocznym i stosunkowo łatwo rozpoznawalnym łącznikiem pomiędzy takim dokumentem a osobą nim się legitymującą w trakcie wielu czynności prawno-urzędowych wymagających złożenia podpisu (umowy cywilno-prawne, oświadczenia, pokwitowania itp.). Pozbycie się takiego prostego narzędzia weryfikacji autentyczności dokumentu jest całkowicie niezrozumiałe i pozbawione racjonalnych przesłanekvii, tym bardziej, że według otrzymywanych sygnałów polski dowód osobisty bez podpisu jego właściciela nie jest respektowany przez niektóre banki zagraniczne w krajach UE.

Według opinii Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego projekt ogólnie zasługuje na pozytywną ocenę, jest w miarę kompletny i został przygotowany przez fachowców, którym niewątpliwie bliska jest problematyka badań i bezpieczeństwa dokumentów. Sformułowane wyżej uwagi nie umniejszają jego znaczenia jako podstawowego warunku dla całościowego i systemowego uregulowania ważnej z punktu widzenia interesów państwa i jego obywateli problematyki dokumentów publicznych.

Mieczysław Goc – dr hab. nauk prawnych, prof. nadzwyczajny Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku, wiceprezes Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego, ekspert w zakresie badań dokumentów

Artykuł pochodzi z kwartalnika PWPW S.A. pt.: „Człowiek i Dokumenty”.




 
Źródło: Człowiek i Dokumenty

Udostępnij

Tagi
Wczytuję komentarze...

Kodziarze nie mogą pogodzić się z sukcesem Marszu Niepodległości. Odlot Frasyniuka

Władysław Frasyniuk / Zbyszek Kaczmarek/Gazeta Polska

Partie „totalnej opozycji” i środowiska je wspierające postanowiły po raz kolejny pokazać, co sądzą o największym patriotycznym marszu w Europie - tego, który odbył się 11 listopada w Warszawie. Zorganizowali protest przeciwko „narastającej fali faszyzmu i rozrastającego się rasizmu, antysemityzmu i ksenofobii”. Jak daleko się jeszcze posuną w obrzydzaniu Marszu Niepodległości?

Demonstrację przygotowały organizacje Wroclawdlademokracji.pl, Ogólnopolski Strajk Kobiet, KOD Wrocław, Obywatele RP, Inicjatywa Demokratyczna oraz partie: Razem, Zieloni, Nowoczesna i SLD.

Wszystkich połączyła jedna idea.  „Nie ma naszej zgody na wydarzenia, które miały miejsce 11 listopada w Warszawie i we Wrocławiu” - podkreślili organizatorzy.

Organizatorzy tej inicjatywy włączyli się tym samym w antypolską kampanię, która rozpoczęła się w lewicowych mediach.

CZYTAJ WIĘCEJ: Holenderska gazeta, która kolaborowała z Hitlerem, zarzuca Polakom... neonazizm 

Demonstranci zgromadzili się na placu przed Dworcem Głównym PKP. Mieli ze sobą transparenty z napisami „Polska bez faszyzmu” czy „Moją ojczyzną jest człowieczeństwo”. Skandowano m.in. „Faszyzm nie przejdzie”.

CZYTAJ WIĘCEJ: Jest reakcja ambasady RP w USA ws. obrzydliwego, oczerniającego Polaków artykułu Grossa

W manifestacji uczestniczył m.in. Władysław Frasyniuk, który podzielił się ze zgromadzonymi swoimi obserwacjami. 

Według niego w Polsce trwa proces „jednoczenia się faszystów z oddziałami militarnymi”

To jest śmiertelne zagrożenie dla społeczeństwa (…) My, społeczeństwo musimy pokazać, że nie ma w Polsce zgody na faszyzm i na rasizm

- mówił.

Potem Marta Lempart z Ogólnopolskiego Strajku Kobiet tłumaczyła zgromadzonym, że faszyzm i nazizm nie są poglądami do dyskusji w debacie publicznej.

CZYTAJ WIĘCEJ: Goebbelsowskie kłamstwa niemieckich mediów

Możemy rozmawiać o tym, czy jesteśmy prawicą, lewicą, konserwatystami, ale nie będziemy rozmawiać o tym, że faszyzm i nazizm to są poglądy, które mają prawo istnieć w debacie publicznej. To są zbrodnicze ideologie

- oznajmiła. 

Dodała, że Wrocław to miasto, które „ma być dla wszystkich”.

Nie chodzi o to byśmy się ze sobą zgadzali, ale o to, aby w momencie, kiedy się nie zgadzamy, nie dochodziło do przemocy

- mówiła Lempart.

CZYTAJ WIĘCEJ: Ruszyła akcja demaskująca kłamstwa Grossa. Ujawniono też niechlubne fakty z jego młodości

Źródło: PAP, niezalezna.pl

Udostępnij

Tagi
Wczytuję komentarze...

Nasza strona używa cookies czyli po polsku ciasteczek. Korzystając ze strony wyraża Pan/i zgodę na używanie ciasteczek (cookies), zgodnie z aktualnymi ustawieniami Pana/i przeglądarki. Jeśli chce Pan/i, może Pan/i zmienić ustawienia w swojej przeglądarce tak aby nie pobierała ona ciasteczek.


Strefa Wolnego Słowa: niezalezna.pl | gazetapolska.pl | panstwo.net | vod.gazetapolska.pl | naszeblogi.pl | gpcodziennie.pl